고광용 (한국외국어대학교 행정학과 강사)

_ 학부·대학원에서 행정학을 전공하고, 지방자치·재정, 균형발전이 주된 관심사다. 최근 정부 간 관계, 지역격차·소멸 및 지역순환경제, 확대재정·기본소득 등 주제를 공부하고 있다.

1. 지방자치 부활 30년 절망의 현실: 수도권·비수도권 격차 및 지역소멸

  지방자치는 흔히, ‘풀뿌리 민주주의’라 불리며 민주주의와 긴밀한 관계를 갖는다. 지방자치는 지방분권 구조가 서비스 제공과 업무수행 면에서 더욱 효율적이고, 주민 요구에 더 민감하게 반응함으로써 지역주민의 삶의 질을 높이기에 민주주의를 공고화시킨다는 의의가 있다. 박정희 정권이 1961년 5·16쿠데타와 함께 무기한 전면 중단시켰다가, 87년 민주화 이후 부활한 것이 지방자치다. 민주화의 상징 김대중 전 대통령이 ‘지자체 없는 민주화’는 인정할 수 없다며, 정치생명을 건 단식투쟁 끝에 부활한 것을 우리 역사는 또렷이 기억하고 있다. 1991년 지방의원 선거, 1995년 지방자치단체장 선거와 함께 지방자치가 재개되어, 현재 30년이 지난 시점에 지방자치의 제도화 및 성숙 단계에 이르면서도 많은 한계와 과제를 남기고 있다. 특히 수도권-비수도권 간 격차는 더 심화하고, 비수도권 지역 쇠퇴·소멸은 해당 지역으로서는 절체절명의 과제이자 국가적 의제로 등장하고 있다. 

  2020년을 기점으로 수도권 인구가 비수도권 인구를 추월했다. 특히, 경기·인천 지역 중심으로 격차를 벌려가고 있다. 전체 인구의 2명 중 1명은 수도권에 거주하고 있고, 4명 중 1명은 경기도에, 5명 중 1명은 서울에 거주하고 있다고 보면 된다. 2021년 10월 기준 경기도 인구는 약 1,354만 9,577명으로 전체 인구 5,166만 2,290명 중 26.2%로, 전체 인구의 1/4을 이미 넘어섰다(통계청, 2021). 
 

  통계청 장래인구추계(2019)에 따르면 수도권 인구가 2020년 50.1%, 2030년 51.0%, 2040년 51.4%, 2045년 51.6%를 차지해 점차 증가할 것이라고 전망했다. 이상호(2021) 역시 수도권 인구 유입이 70년대 이후 감소 추세였으나, 2010년대 중반부터 다시 증가하고 있다고 분석한 바 있다. 수도권 지역의 경우 서울 인구는 여전히 20~30대가 유입되고 있지만 감소하는 한편, 경기와 인천은 상대적으로 집값이 저렴하고 서울 접근이 가능한 정주 여건 탓에 서울 인구가 분산되면서 인구가 증가하고 있다. 반면, 비수도권 지역의 경우 광역시는 대구·울산, 도는 강원·경북·전북·전남 등을 중심으로 집중적인 인구의 감소와 소멸이 진행 중이다. 특히 중소도시 지역은 인구감소가, 농어촌 지역은 인구소멸이 진행되고 있다. 
 

  하혜영·김예성(2021)이 이상호(2018)의 5단계 소멸위험지수를 활용해 2021년 8월 기준, 광역시도별 소멸위험 단계별 시군구 수를 도출한 결과, 다음 [표 3]과 같았다. 소멸위험 지역 비율은 비수도권 지역인 강원(88.9%), 경북(82.6%,) 전북(78.6%), 전남(77.3%), 충남(73.3%), 충북(72.7%), 경남(72.2%) 순으로 높게 나타난 반면, 수도권 지역인 서울(0%), 경기(16.1%), 인천(30%) 등은 상대적으로 크게 낮았다. 전국적으로는 108개(47.2%) 지역이 소멸위험지역으로 나타났다. 즉, 수도권은 인구집중이, 비수도권 지역은 인구감소 및 지역소멸이 가속화되고 있어 그 격차가 더욱 커질 것이란 전망이다. 이렇게 인구감소 및 인구소멸이 진행되고 있는 비수도권 지역 지방자치단체들의 공통적 고민 중 하나는 대체로 지역고용 확대 등 지역경제 회복, 인구방어 및 인구증가 전략이다. 
 

  그래서 본 연구는 지방자치 부활 30년의 성과와 한계, 과제를 살펴보고자 한다. 첫째, 지방분권과 주민참여 등 지방자치의 제도적 성과와 한계, 둘째, 정부 균형발전 재정정책과 한계, 셋째, 지역격차·소멸 대응을 위한 균형발전 전략을 크게 그린·윈윈 시티 두 차원에서 제안하고자 한다.


2. 지방자치 30년의 제도적 성과와 한계

  지방자치의 핵심은 지방분권과 주민참여에 있다는 것은 주지된 사실이다(이승종, 2005). 그래서 지방자치 부활 이후 모든 정부는 지방분권 수준을 높이고 시민참여 증대를 위한 여러 정책과 제도를 도입하였다. 

  1) 지방분권화 성과와 한계

  지방분권화 작업은 김대중 정부 이후에 중앙정부가 갖고 있는 권한과 기능을 분배 및 이양하는 것으로 매 정권들이 지속적으로 실시하였다. 1991년 총무처에 ‘지방이양합동심의회’를 설치 운영하여 이양대상 사무를 연 1회 조사 및 발굴하고 합동으로 심의하였다. 그러나 비법정기구였기 때문에 참여가 소극적이어서 실질적인 지방분권화에는 한계가 있었다. 이 문제를 극복하기 위해 김대중 정부는 2000년도에 최초로 법적 근거를 마련하고 심의·의결기구인 ‘지방이양추진위원회’를 신설했고, 노무현 정부는 역대 정부 중 가장 강력한 지방분권의 가치를 갖고 역점을 두어 추진하였다. 지방분권을 견인할 기구로써 대통령 직속의 ‘정부혁신지방분권위원회’를 설치하여 기능 및 사무 이양을 가속화 하였다. 이명박 정부는 지방분권촉진위원회를, 박근혜 정부는 지방자치발전위원회를 운영했다. 문재인 정부는 2018년 3월 ‘지방자치분권 및 지방행정체제에 관한 특별법’을 공포하고 현행 자치분권위원회를 출범 운영하고 있다.
 

  역대 정부의 지방분권화 성과와 한계를 요약하면 다음과 같다(고광용, 2015; 행정안전부 보도자료, 2020.12.09.). 첫째, 사무, 인사, 재정 분권 모두 향상된 결과를 가져왔다. 특히 사무배분 실적과 자치사무 비율 상승은 비약적이었으며 인적 분권을 위한 자치인사권 강화작업도 강도 높게 이루어졌다. 그러나 지방사무 비율 및 지방세 비율의 획기적 개선은 이루지 못했으며, 재정분권 수준도 소폭 향상에 그쳤다. 둘째, 자치행정권 차원의 제도변화는 크지 않았다. 또한, 시군구의 위법 처분·부작위에 대해 국가가 시정·이행 명령이 불가했으나, 2020년 말 지방자치법 전부 개정으로 국가가 보충적으로 시군구의 위법 처분·부작위에 시정·이행 명령이 가능해지면서 자치행정권이 일부 후퇴했다. 셋째, 각 차원별 중앙정부와 지방정부 간 구조적 관계를 나타내는 국가사무 대 지방사무 7:3(현재 68:32), 국세 대 지방세 8:2(현재 76:24)의 구조는 크게 변화되지 않았다. 지방소비세·지방소득세 도입·확대, 탄력세율 및 지역자원시설세 과세 대상 확대 등 지방세 확대 노력을 기울이긴 했으나, 과세자주권 등 자치권의 획기적 변화가 없는 한 중앙에 대한 지방 종속, 사무와 조세수입의 절대적 열세는 개선되지 않을 것으로 보인다(고광용, 2015; 행정안전부, 2017). 

  이러한 지방분권의 구조적 한계를 더 살펴보면, 전체적으로 지방자치법과 지방세법 등에 의한 법·제도적 제약이 가장 크게 나타난다. 법으로 이미 정해진 국가사무와 지방사무의 범위 및 기준, 국세와 지방세의 세목과 각각의 과표와 세율 등은 변화되지 않고 유지되고 있다. 현행 재산세 중심의 지방세제 하에서 지자체의 지방세 확충 노력은 분명한 한계가 있다. 인사분권의 경우 중앙정부는 기구 및 정원 승인권을 주는 대신 총액인건비제와 전국적으로 균일한 호봉 및 성과급제를 통해 통제를 가하고 있다. 둘째, 세입분권의 경우 사회경제적 요인에 의해 대부분 결정된다. 조세는 인구, 소득, 지역경제, 부동산 등에 의해 거시적 수준이 결정되어 구조화된 국세·지방세 비율, 전국의 불균등한 세수 분포, 지자체 세제 확충 노력의 한계 등이 나타난다. 셋째, 재원중립 원칙과 기획재정부의 지방분권에 대한 보수적이고 비판적인 시각 또한 지방분권화 성과에 큰 제약요인으로 나타났다. 넷째, 상당수 지자체의 여전한 전문성 부족 및 방만한 운영으로 지방자치에 대한 주민만족도도 저조한 현실이다(2015, 지방행정연구원 주민만족도 조사 결과, 지방의원 23.5%, 단체장 31%, 지방공무원 32.2%). 마지막으로, 지난 9년 전국 GRDP 평균 실질성장률(통계청)은 2.4%에 불과하며, 비수도권 지역의 경우 2% 이하, 2020년 마이너스 성장률로 만성적 저성장에 따른 지역일자리 감소 등 지역경제 위축과 소멸, 지역공동체 해체 위기에 직면해 있다.

   2) 주민참여 제도의 성과와 한계

  지자체 주민은 관할 지역에서 법적으로 행정서비스의 수혜 권리 및 선거권을 자연적으로 갖지만, 지방자치제 운영과정에서 이러한 권리 수준에 그친다면 주민 의사가 지자체와 지방의회에 잘 전달된다는 보장이 없으며 풀뿌리 민주주의의 실현 및 실질적인 지방거버넌스 구현도 어렵다. 그래서 현행 지방자치제는 단계적으로 주민투표제(지방자치법 1994년, 주민투표법 2004년 1월), 조례 제정·개폐청구제도(1999년 8월), 주민감사청구제도(1999년 8월), 주민소송(2005년 1월), 주민참여예산제(2005년 8월), 주민소환제(2006년 5월) 등 다양한 주민직접참여제도를 도입·운영하고 있다(지방자치법 제17조～22조, 25조; 지방재정법 제39조).

  다음의 표는 최근 10년의 연도별 주민투표, 주민소환, 주민소송 운영 현황이다. 주민투표 실시 9건(미개표2건)/각하 2건, 주민소환 실시 4건(모두 미개표)/서명미달 34건, 주민소송 진행 중 6건/각하·패소 종결 12건으로 그 실적이 대단히 저조하다. 전체적으로 형식적·소극적 운영으로 활용성과가 미흡하고, 무엇보다 청구요건이 엄격하다는 비판에 직면해 있다(윤광진·고광용, 2017). 주민투표는 국가사무나 국가위임사무에 대한 투표제한 등 투표금지 대상이 많고, 청구요건과 개표요건이 33%로 엄격한 상황이다. 주민소환은 모두 미개표, 서명미달 서명부미제출이 34건으로 개표요건 및 소환 발의 정족수가 지나치게 높고, 법령상 청구사유 제한요건이 없어 정치적 악용이나 남용 가능성이 크다는 문제도 제기되고 있다. 주민소송은 각하 혹은 패소 종결이 대부분인데, 소송과정의 복잡성, 장시간 소요, 주민참여 저조 등에 기인한다. 그 외 주민조례 제정·개폐·청구제도는 엄격한 청구요건 및 청구대상 제한, 연서명 모집 어려움 등이 문제다.
 

  또한, 기본적으로 참여제도 자체에 대한 주민들의 인지도나 관심도가 낮고 주민들을 유인할 인센티브도 없다. 개별 부처 차원의 분산적 참여제도 운용으로 참여 효과를 극대화하는 데 제한적이다. 주민들의 참여 채널에 대한 지식 및 정보 부족으로 참여 방법에 대한 혼란도 발생하고 있다. 구체적으로 주민참여 관련 표준화된 매뉴얼이나 온·오프라인 창구 등 참여관리 체계, 주민참여 유도 예산의 미확보 등 주민참여 증진을 위한 인센티브가 부재한 실정이다.

  결론적으로, 지방자치 재실시 이후 30년간 지방분권 측면에서 형식적 제도화에는 성공했을지 모르겠으나, 실질적 성숙화는 이루지 못했다. 사무3할·재정2할 자치로 일(사무)은 줬는데, 돈(재원)은 주지 않고 있다. 중앙정부의 지자체 행정사무감사·조사권, 지방세 과표·세율결정권, 지방재정 중 60% 지방재정조정제도(교부금·보조금)로 지자체의 중앙정부 의존성은 여전히 큰 상황이다. 다양한 주민참여제도가 도입됐으나, 그 기준이 엄격하거나 인지도가 낮아 제도적 실효성과 주민 효능감이 모두 낮은 상황이다.


3. 균형발전 정책의 현황과 문제점: 국가균형발전특별회계 중심

   1) 균형발전 재정정책으로서 국가균형발전특별회계

  한국의 지역발전은 박정희 정부 이후 차등적이고 불균형적으로 이루어져 왔다. 지역발전이 주로 수도권과 경상권(부산·울산)을 중심으로 이루어졌기에, 균형발전이 요구된다. 정부가 지역의 균형발전을 위해 마련하고 써온 돈이 바로 지역발전특별회계이다. 이 재원은 노무현 정부가 균형발전특별회계로 도입(2005년), 이명박 정부의 광역지역발전특별회계(2009년), 박근혜 정부의 지역발전특별회계(2015년), 문재인 정부의 국가균형발전특별회계(이하 균특회계, 2019년)로 변모해 왔다. 균특회계는 지역 간의 불균형을 해소하고, 지역의 특성에 맞는 자립적 발전을 도모하기 위해 조성한 재원이다. 균특회계는 크게 지출한도 내에서 지자체가 자율적으로 예산 편성하는 지역자율계정(①시·도 자율편성사업과 ②시·군·구 자율편성사업)과 부처가 직접 편성하는 지역지원계정으로 나뉘며, 세종/제주특별자치도의 경우 따로 계정을 두고 있다. 
 

   2) 국가균형발전특별회계의 문제점

  이러한 균특회계의 운용상 문제점을 지적하면 다음과 같다. 첫째, 제한적인 재원규모와 재정여건 미감안 지방비매칭 등 균형발전의 본래 취지 상실이다. 현행 균특회계는 2005년 약 5.5조 원으로 시작, 2009년 9.6조 원으로 증가 후 2020년(9.2조 원)까지 지난 10년 넘게 9조 원 수준에 머물러 있으며 2020년 478.8조 원의 정부결산 대비 19.2%에 불과한 실정이다. 문재인 정부의 지역자율계정은 4∼5조 원 수준을 유지하다, 2020년 2.3조 원으로 대폭 감소한 반면, 부처편성 지역지원계정은 4조 원대를 유지하다 예타면제 SOC사업을 대폭 늘리며 6.6조 원까지 대폭 증가했다. 시도/시군구 자율편성사업이 균특회계의 핵심인데 전체의 25%에 불과하다.
 

  아울러 국가 전액보조가 아닌, 대부분 지방비부담이 요구되는 매칭펀드(중앙정부가 지자체 예산지원 시 지자체 부담(지방비) 연계 국비 배정) 방식이기 때문에 재원 여력이 넉넉지 않은 지자체는 지역발전재원을 사용하지 못하게 된다. 현행 균특회계는 지역의 재정여건 고려 없이 사업별로 보조율이 30∼100%로 동일하게 설정되어 있어 재정여건에 따라 사업집행률은 크게 달라질 수 있다. 사업별 보조율 차등화로 보조율이 높은 사업을 우선 추진할 개연성이 높아지는 등 시도의 재원배분 교란 가능성이 높아진다(송미령·권인혜, 2011). 균특법 제39조에 따르면 지자체 재정상황을 감안하여 지원 규모뿐 아니라 보조비율 또한 차등을 둘 수 있게 규정하고 있다(김현아, 2011; 신두섭, 2014). 그러나 기재부는 지자체별 재정여건을 감안한 보조율 차등화에 상당히 소극적인 자세를 취하고 있다(송미령 외, 2011). 현재, 성장촉진지역에 대해서는 보조율 10%p 상향 적용이 가능한데 여전히 미진한 수준이다. 이러한 과정에서 실질적으로 균형발전 목표는 달성하기 어렵고 지역 간 빈익빈부익부가 더욱 가속화될 수 있으며 차등적 지역발전이 우려된다.

  둘째, 지역별 예산 배분의 절차적 공정성과 형평성 문제다. 정창수·이상민·이승주(2016)의 ‘광역지자체별 지특회계 예산배분 실적(2008～2016)을 토대로 균특회계의 권역별 배분액(2008～2016)’을 분석하면, 비수도권·충청·호남 지역의 경우, 별다른 변화 없이 약간 상승하는 수준에서 그쳤다. 특히 호남지역의 경우에는 2012년에 오히려 배분액이 감소한 것으로 나타났다. 반면, 수도권과 영남 지역은 모두 동 기간 50∼70%p 이상의 유의미한 증가세를 보였다(고광용·이아람, 2018). 전체적으로 수도권과 영남 지역에서는 상대적 예산배분 증가를 보인 반면, 정작 지역발전이 요구되는 호남과 강원·제주뿐만 아니라 충청권역까지 동 기간 오히려 상대 예산이 줄어든 것으로 나타났다. 이는 당초 설정된 균특회계의 역할과 목적에도 어긋나지만 동시에 박근혜 정부에서 두드러진 수도권과 영남 지역의 편중적 예산 증가와 대비되는 호남 및 강원·제주 지역의 예산 감소는 배분 과정의 절차적 공정성과 형평성 문제가 제기될 수 있다.

  셋째, 지자체별 지역발전 추진 및 재원역량 부재 및 저조한 집행률이다. 균특회계 제도의 성공적인 운용을 위해서는 지방의 지역발전 역량 강화가 필수적이다(송미령·권인혜, 2011). 하지만 현행 지자체들은 지특회계 포괄 보조사업을 추진하기 위한 지방의 자율성과 창의성이 충분하지 않으며, 특히 사업추진 역량을 갖추고 있지 못하는 것이 실정이다. 지역별 노사민정 협의체 조직이 없는 곳도 많은 데다, 상생적 지역발전 의지, 협력, 자원(인력·재정) 등이 부족한 상황이다(고광용 외, 2018).

  복지비 지출 확대에 따른 재원부담을 겪고 있는 지자체들 입장에서 지역발전을 위해 기꺼이 지방비를 부담할 수 있는 재원역량 또한 크지 않은 상황이다. 지역발전수요가 상대적으로 높은 낙후지역일수록 사업추진을 위한 조직·인력뿐만 아니라 재원 여력이 낮다. 또한, 보조율이 낮아 지방비매칭을 할 엄두를 못 내고 있어 보조율 상향을 요구하고 있다(김현아, 2011). 송미령·권인혜(2011) 또한, 포괄보조금 예산이 시·군 사업비에서 차지하는 비중이 낮아 시·군의 적극적 대응 및 참여 의지가 낮다고 지적한 바 있다. 그렇다 보니 집행률 제고를 위한 집행잔액 이관 및 미집행금액 국고환수를 하고 있음에도 예산의 실 집행실적은 여전히 저조한 상태이다. 
 

4. 지역격차·소멸 대응 균형발전 전략 제안: 그린·윈윈 시티
(고광용(2022)의 “지역소멸 대응을 위한 지역경제회생 전략” 일부를 요약 정리함.)

  지역격차·소멸 대응을 위한 지역회생 및 균형발전 전략의 구현 방향은 크게 1) 공동체 자산 형성 및 기금 생태계 조성, 2) 분산적 소유구조와 포괄적 파트너십, 3) 지속가능성을 위한 장기적 전략수립, 4) 지역주민공동체 자산화 및 이익 기여를 위한 적정 이익 기여 등 4가지 기본 조건이 요구된다. 지역공동체 이익공유 및 일자리 창출 등 구체적 지역기여 방안은 인근 지역주민에 주민배당 및 아동·노인 대상 수당 지급, 아동·노인 공동돌봄 사업 등 지역사회복지 재원, 공공요금(전기료·가스비 등) 지원 등으로 환원 및 재투자 등을 제안한다.
 

  지역격차·소멸 대응 균형발전 전략 구현을 위한 지역유형별 자율적 선택에 따른 중앙정부의 재원지원 방식으로써 국가균형발전특별회계의 개선방향을 제안하면 다음과 같다. 우선, 균특회계 10조 원 증액 및 제3의 새로운 계정을 제안한다. 2021년 기준, 약 10조 원 수준 균특회계 재원을 20조 원으로 증액하고 10조 원 증액분을 기존 지역자율계정(지자체 자율편성), 지역지원계정(부처 직접편성), 세종계정, 제주계정 외 제3의 “지역격차·소멸 대응 균형발전 계정”을 신설해 배정할 것을 제안한다.

  둘째, 도시지역과 농촌/도농복합지역 등 지역 유형 및 특성에 따른 그린(Green)·윈윈(Win-Win) 투트랙 7가지 지원모델을 중심으로 세부 사업지원 및 예산편성 방식을 제안한다. 구체적으로 탄소중립 시대에 대응하는 그린시티 전략과 노·사·민 상생 지역거버넌스형 윈윈시티 2가지 트랙으로 구분·지원하고, 그린시티에 4조 원, 윈윈시티에 6조 원의 예산을 배정하고 지자체들을 지원할 필요가 있다. 제1트랙 탈탄소 그린시티 트랙은 ①도시-재생에너지혁신 모델(아파트/공동주택 태양광 자산화: 서울시 동대문구 아파트(홍릉동부/휘경현대) 사례)과 ②농촌-도농복합지역 재생에너지산업유치 모델(풍력/태양광 자산화: 제주도 가시리 마을 풍력발전 사례)로 구성된다. 제2트랙 노·사·민 상생 윈윈시티 트랙은 ③도시지역 지역대학-제조업혁신 연계 모델(일본 시즈오카현 하마마쓰시 산학관 연계 고용창출 사례), ④도시지역 지역알짜(앵커) 기업 서비스업혁신 모델(미국 클리블랜드 앵커기관 사례), ⑤농촌/도농복합-특정산업유치형 모델(거창군 승강기밸리 사례), ⑥농촌/도농복합-혁신도시연계 산업유치형 모델(나주시 빛가람 에너지밸리 사례), ⑦농촌/도농복합-농업혁신형 모델(완주군 로컬푸드 사례)로 구성된다. 각 시·군·구 기초지자체를 중심으로 상향식 예산편성 방식 포괄보조금 형태로 지원하되 국비-지방비 매칭 방식으로 지원하며 트랙 및 모델에 기본보조율을 설정하고, 지역여건에 따라 추가적인 차등보조율을 적용할 것을 제안한다. 아래 [표 8]과 같이 제1트랙 그린시티의 기본보조율은 80%, 제2트랙 윈윈시티의 기본 보조율은 60～80%로 설정하되, 성장촉진지역의 경우 +20%p의 추가적인 차등보조율을 적용한다. 보조율이 상대적으로 높은 것으로 상대적으로 더 권장하거나 지역의 재정여건을 감안하여 추가적 지원을 하는 것이다.
 

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