기획 취지: 문재인 정부의 한계, 문제점이 부각되고 있음. 단지 정권교체나 상대적으로 진보적인 인사에 의한  재집권이라는 틀을 넘어 새로운 공화국 건설이라는 대안이 필요하다는 문제 제기.  그리고 그 필요성에 대해 불평등 심화, 기후위기, 지방소멸, 적대적 정전체제 지속, 정치의 양극화와 무능 등 우리 사회가 당면하고 있는 핵심 이슈에 대한 그동안의 대응이 왜 실패했는가와 관련해  6공화국(87년체제)의 근본적 한계를 지적하고 대안의 큰 방향을 찾으며 공감하고자 함.

 

[서문] 제6공화국을 넘어 새로운 공화국으로 

 
장석준 (정의정책연구소 부소장)

 
1. 문재인 정부의 실패, 정의당의 실패, 제6공화국의 실패
 
지금 문재인 정부와 더불어민주당의 모습은 노무현 정부와 열린우리당 말기를 연상시킨다. ‘촛불혁명’의 완수를 자임하며 출범했던 것과 달리 촛불개혁과제들을 등한시한 결과라 비판받기도 하고, 열린우리당에서 현 더불어민주당으로 이어지는 한국 중도우파 혹은 리버럴 세력의 취약점이 도마에 오르기도 한다.

그러나 이런 차원을 넘어 바라봐야 할 문제가 있다. 정권 말기의 대실패와 민심 이반, 혼란은 문재인 정부만의 현상이 아닐뿐더러 리버럴 세력만의 운명도 아니다. 이명박 정부도, 박근혜 정부도 정권 말기에 동일한 상황에 처했다. 박근혜 정부 말기에는 심지어 촛불항쟁이 일어나 대통령이 탄핵당하고 정권이 5년을 채우지 못하지 않았던가. 거슬러 올라가면, 더 전의 정권들도 마찬가지였다. 그러고 보면 김영삼 정부 말기에 닥친 외환위기 역시 별개의 사건이 아니라, 6공화국의 모든 정권이 피하지 못했던 숙명의 한 양상이 아니었나 싶다.

즉, 문재인 정부의 실패는 단지 문재인 정부와 여당의 실패만이 아니다. 근본적으로 6공화국의 실패라 봐야 한다. ‘제왕적 대통령제’라는 비판을 받는 권력구조를 낳은 5년 단임 대통령제의 실패다. 대통령선거와 지방자치단체장선거에 결선투표제도 없고 국회의원 선거, 지방의원 선거 모두 승자독식제 일색인 덕택에 강력히 버티고 있는 양당 독점 정치구조의 실패다. 시민사회의 성숙과 다양화, 당대적 고민과는 괴리된 채 작동하는 정치체제의 실패다. 1987년 민주항쟁의 ‘절반의 승리(달리 말하면, 절반의 패배)’와 타협적 민주화로 등장해, 한 세대 가까이 존속한 우리 시대 민주주의의 실패다.

그런데 실패한 것은 이것만이 아니다. 진보정당 또한, 그러니까 정의당 역시 실패했다. 다들 뼈저리게 느끼겠지만, 선거제도 개혁을 통해 기성 체제에 파열구를 내려 했던 한국 진보정당운동의 역사적 기획은 양대 정당의 비례위성정당 공작을 통해 철저히 유린당했고, 제21대 국회의 정당별 의석 분포는 양대 정당 중심 정치의 절정을 보여주었다. 짧게 잡아도 2000년부터 20년 넘게 치열하게 전개해온 진보정당의 정치개혁투쟁이 이렇게 참담한 실패로 첫 번째 막을 내린 것이다.

한데 돌이켜 보면, 이런 실패가 반드시 양대 기득권 정당 탓이라고만 할 수는 없다. 진보정당 자신의 정치개혁투쟁 방향과 내용에도 문제가 있었다. 지금껏 진보정당의 언어 속에서 정치체제 문제와 사회경제체제 문제는 마치 별개인 양 나뉘어 있었다. 후자는 ‘자본주의’나 ‘신자유주의’ 혹은 ‘10 대 90 사회’라는 틀을 통해 다뤄졌고, 전자는 선거제도를 중심으로 한 정치개혁 담론의 대상이 됐다. 진보정당 스스로 정치개혁과 사회개혁을 별개의 과제인 것처럼 제시했고, 대중도 그렇게 이해했다. 그러다 보니 정치개혁은 진보정당의 생존을 위한 안간힘으로 치부됐고, 정치개혁과 사회개혁을 서로 이으려는 시도는 기껏해야 단계론을 벗어나지 못했다. 즉, 정치개혁을 통해 진보정당이 성장하면, 그 힘으로 사회개혁을 성사시키겠다는 것이었다.

하지만 양대 정당 중심의 정치체제와 불평등한 사회경제체제는 서로 긴밀히 얽혀 있다. 현재 한국 사회에서는 양대 정당 중심 정치가 불평등한 사회경제 질서에 대한 불만과 항의를 억누르는 가장 효과적인 장치 노릇을 하고 있다. 특히 촛불항쟁 이후에는 더더욱 그렇다. 6공화국의 정치체제를 통해 6공화국 30여 년 동안 쌓여온 사회경제적 모순이 봉합되거나 억압되고 있는 것이다.

그렇다면 정의당은 그간 자신의 정치개혁 담론을 근본부터 다시 바라봐야 한다. 어차피 선거제도 개혁에만 집중했던 정치개혁 전략은 비례위성정당 파문을 거치며 의미와 효력을 잃고 말았다. 이제 진보정당운동의 정치개혁 전략은 더 넓은 맥락에서 6공화국 정치체제 전반을 비판하고 극복하는 것이어야 한다. 그리고 여기에서 ‘제6공화국’이란 단지 1987년 정치체제일 뿐만 아니라 그것과 얽혀 있는 현재의 한국 자본주의 질서를 가리키기도 한다. 즉, 진보정당운동은 ‘제6공화국 극복’ 담론을 통해 정치개혁과 사회개혁을 하나로 다시 통합하면서, 정치개혁을 단순한 선거제도 개혁을 넘어선 더 크고 거대한 과제로 다시 자리매김해야 한다.
 

2. 한국식 대통령제 극복에서 사회경제 변혁까지
 
“정치개혁을 선거제도 개혁을 넘어선 더 크고 거대한 과제로 제기한다”는 것은 무슨 뜻인가? 승자독식 선거제도만이 아니라 이와 한 몸을 이루고 있는 대통령제까지 개혁 대상으로 삼아야 한다는 것이다. 그간 진보정당은 비례대표제 확대만 이야기하고, 기존 선거제도와 뗄 수 없는 관계를 맺고 있는 대통령제는 건드리지 않았다. 그러나 이제 더는 그럴 수 없고, 그래서도 안 된다. 문재인 정부를 통해 6공화국의 대통령제는 더 이상 한국 사회 개혁의 방향으로 작동하지 못함이 드러났기 때문이다.

한국 진보정당운동이 추진해야 할 대안은 완전 비례대표제를 전제로 의회제 정부의 성격을 강화하는 것이다. 의회제란 곧 정치학 교과서의 의원내각제를 뜻하며, 의원내각제와 대통령제는 그 자체로는 어느 쪽이 더 민주적인지 평가하기 힘들다. 그러나 우리에게는 바로 지금 의회제 정부 성격 강화로 나아가야 할 절박한 두 가지 이유가 있다.

첫째는 승자독식 선거제도의 철저한 개혁이다. 양대 정당 중심 정치를 타파하는 제도적 통로인 완전 비례대표제는 대통령제 정부가 아니라 의회제 정부와 더 잘 어울린다. 완전 비례대표제와 어울리려면, 의원내각제이거나, 최소한 핀란드나 포르투갈 방식의 권력 구조, 즉 흔히 ‘이원집정제’라 불리는 구조여야 한다. 가령 핀란드에서는 직선으로 뽑힌 대통령이 대외 관계를 총괄하며, 내치를 책임지는 내각은 의회에서 정당 중심으로 구성된다.

둘째는 6공화국식 대통령제는 어쨌든 끝내야 한다는 것이다. 교과서 속 대통령제는 의원내각제와 견줘 더 낫거나 못하다고 할 수 없을지 몰라도, 대한민국의 현존 대통령제는 분명히 민주주의 발전을 가로막는 장애물이 되어 있다. 한국식 대통령제는 대의 민주제가 대중 참여 민주제로 발전해가야 할 시대에 오히려 이를 군주제(양대 정당 간 경쟁이 이뤄지는 선거가 따라붙을 뿐인)로 퇴행시키고 있다.

필자는 정의당이 완전 비례대표제를 전제로 현 대통령제 개혁을 분명히 하는 개헌을 주창하자고 제안한다. 이미 촛불항쟁 직후에 제20대 국회에서 개헌 논의가 있었고 정의당도 개헌안을 내놓았지만, 대통령제에 손을 대자는 논의는 없었다. 그러나 이제는 그럴 때가 됐다. 제21대 국회의 모순이 한눈에 드러난 지금, 정의당은 양대 정당을 향해 볼멘소리를 반복하는 수준을 넘어 6공화국 정치체제를 종식시키는 개헌을 제창해야 한다. 상징적으로는 “제6공화국을 끝장내고 제7공화국을 시작하자”고 선포해야 한다.

물론 그러자면 정의당 안에서부터 새 공화국의 방향과 내용에 대해 토론해야 한다. 토론의 결론은 열어둬야겠지만, 적어도 이 토론을 더 늦추거나 아니면 토론 자체를 두려워해서는 안 된다. 이런 토론이 벌어질수록 기층에서부터 당의 활력이 높아질뿐더러, 만약 이런 과정을 통해 대통령제를 종식시키자는 전면 개헌 당론을 채택한다면 이는 정의당의 더 없는 자산이 될 것이다. 정의당은 더는 자신의 독자적 존재 의의를 ‘강변’할 필요가 없게 될 것이다. 이런 당론을 추진하는 정당을 양대 정당 어느 한쪽의 ‘2중대’라 치부할 수는 없는 노릇이기 때문이다.

다만 이는 어디까지나 첫, 한 발자국일 뿐이다. ‘제6공화국을 끝내고 제7공화국을 시작하자’는 흐름은 대통령제를 끝내자는 개헌 논의를 통해서‘만’ 시작될 수 있지만, 이것만으로는 이 흐름이 실제 한국 사회를 뒤흔드는 힘으로 성장할 수 없다.

노동, 주거, 교육, 복지, 지역, 젠더, 평화, 생태 전환 등등 여러 측면에서, ‘제6공화국’으로 집약되는 현 사회경제체제를 타파하고 새 질서를 열고자 하는 열망과 의지들이 모여야 한다. 개헌 과정에 이런 사회 변혁 요구들을 제기하고 관철하려는 대중운동들이 대두하고 이들이 결집해야 한다. 이 점에서, 2019년 말에 시작된 대중항쟁의 힘으로 제헌회의(Constitutional Convention)를 통한 전면 개헌 과정을 연 칠레 사례가 우리에게 많은 교훈과 영감을 줄 수 있다.

정의당은 일단 개헌 논의의 포문을 연 뒤에 ‘제7공화국 운동’이라는 공동의 깃발 아래 다양한 사회운동과 민중집단을 결집할 수 있을 것이다. 정의당이 작성한 훌륭한 개헌안이 이미 있기는 하지만, ‘제7공화국 운동’은 결론을 열어둔 채 여러 새로운 요구와 열망, 상상력을 불러일으키고 이를 끌어안아야 한다. 거대한 촛불 항쟁을 통해 시민사회의 가장 활발한 부분들이 오히려 6공화국 질서의 구심력에 빨려들고만 ‘비극적’ 상황에서 진보적 대중운동의 흐름들을 재건하려면, 이 정도 거대 기획은 반드시 필요할 것이다.

바라건대, 올해 말 정책당대회와 내년 대통령선거, 지방선거를 앞둔 정의당이 냉정한 자기 평가와 함께 위의 전망을 진지하게 검토했으면 한다. 그래서 ‘제7공화국 운동’을 대선을 준비해가는 과정에서 정의당의 핵심 내용이자, 20여 년에 걸친 정치 개혁 노력이 처참한 실패로 돌아간 뒤에 한국의 진보정당운동을 폐허 위에서 다시 일으키는 첫 번째 계기로 삼길 바란다.
 

3. 새로운 공화국이 필요한 이유와 그 지향은?
 
이런 문제의식에 따라 <보다 정의> 창간준비3호는 바로 지금 6공화국을 넘어 새로운 공화국으로 나아가야 할 이유와 거기에 담겨야 할 방향을 여러 각도에서 살펴보는 글들로 채워봤다.

우선 손호철 정의정책연구소 이사장의 "승자독식주의를 넘어 ‘공유-공생의 정치’로"는 문재인 정부의 실패를 따지는 데서 출발한다. “문재인 정부는 승자독식의 정치를 넘어서, 촛불연정으로 나아가야” 했지만, “촛불연정이 아니라 승자독식 정치”로 회귀하고 말았다. 현 정부 실패의 원인은 다름 아니라 “승자독식 정치를 혁파하지 않고 계속 계승해간” 데 있다. 이는 문재인 정부가 ‘촛불정부’를 자임했어도 실은 촛불광장의 열망을 제대로 이해하지 못했기 때문이다. “촛불은 단순히 박근혜의 실정 때문에 터져 나온 것이 아니다. 촛불은 박근혜로 상징되는 제왕적 대통령제와 대의민주주의 실패, 다시 말해 ‘(19)87년 (헌정)체제’의 불완전한 민주화가 가져온 것이다.” 손호철 이사장은 승자독식 정치를 넘어서기 위해서는 첫째 국회의원 선거제도를 근본적으로 수술해야 하며, 둘째 대통령제를 내각제로 전환하고 (연방제를 통일방안으로 검토하기 이전에) 남한 자체를 연방제화해야 한다고 역설한다. “대통령제를 중심으로 한 ‘다수결 민주주의’ 대신 여러 세력이 권력을 나누어 가지고(공유) 협의를 통해 합의(공생)를 만들어가는 유럽식의 ‘협의민주주의’, ‘합의민주주의’로 나갈 때가 됐다”는 것이다.

하승우 이후연구소 소장의 "지방소멸에서 지역공생전략으로"는 제6공화국의 불완전한 지방자치제가 어떻게 한국 사회 불평등의 중요한 측면인 수도권-지방 격차를 더욱 강화했는지 짚으면서, 최근에 대두하는 ‘지방소멸’론이나 ‘메가시티’론 같은 진단, 대안에 대해서도 비판적으로 검토한다. 새로운 공화국이 추구해야 할 방향은 ‘지역공생’이며, 그러자면 “분권형을 넘어 연방형 헌법개정이 필요하고 이에 맞춰 지방자치법도 다시 개정되어야 한다”. 손호철 이사장의 ‘연방제화’ 방안과도 잇닿는, 주목되는 제안이다.

윤영상 서울연구원 초빙연구위원의 "한반도 전쟁구조와 핵갈등 속에서 평화와 통일의 길 찾기"는 제6공화국에서 나름대로 전개돼온 남북 교섭과 한반도 평화정착 노력들이 한반도 전쟁구조를 반영한 현행 헌법과 충돌해온 과정을 추적한다. 이런 역사적 과정을 냉철히 바라봐야 문재인 정부에서 벌어진 판문점 선언 비준 논란도 제대로 이해할 수 있다. “판문점선언 비준논란은 전쟁구조의 적대성을 극복하기 위한 법제적 노력 없이, 평화와 통일을 추진하는 모순적 현실 때문에 발생한 것이다. 그것은 87년 헌법체제의 모순과 한계이며, 헌법규범이 입법활동, 정부차원의 평화구축 및 통일정책 수행을 방해하는 결과로 나타난 것이다.” 윤영상 연구위원은 “전쟁구조를 해체하기 위해서라도 서로의 국가성을 부정하는 남북한의 내부법제를 바꾸어야 한다”는 결론에 도달한다.

김현우 에너지기후정책연구소 연구기획위원의 "기후위기 시대, 6공화국에서 대처 가능한가?"는 기후위기에 제대로, 꾸준히 대응하는 데 어떤 정치체제가 더 바람직한지를 차근차근 따진다. 이에 따르면, “사실 기후위기를 다루는 데 있어 지금의 5년짜리 대통령제는 최악의 제도라 할 수 있다.” 그렇다고 4년 중임 대통령제가 대안은 아니다. “대통령 개인의 의중에 모든 것이 맡겨진다는 점, 전문성과 민주성을 담보할 수 없는 선출되지 않은 청와대 인사들이 실제 정책을 좌우한다는 점, 집권당이 장관을 내각에 파견하지도 않고 정책과 실행에 실제로 관여하지 않는다는 점” 때문이다. 김현우 연구기획위원은 “의회중심제”에 주목하는데, 이 결론은 손호철 이사장의 제안과 만난다. 이 글은 “내년의 대선보다 기후위기가 몇 배, 몇십 배 중요하다는 이야기를 해야 하고, 기후위기를 이해하고 소화하는 정치 구상과 이벤트가 필요하다는 이야기를 해야 한다”는 제안으로 끝맺는다.

김형탁 노회찬재단 사무총장의 "노동, 배제된 출발, 새로운 위험"은 제6공화국 30여 년의 가장 어두운 구석을 파헤친다. 1987년 헌법은 노동자 대투쟁의 그림자 속에 제정됐지만, 노동 세력은 개헌 과정에서 철저히 배제됐다. 그리고 이후에도 노동은 6공화국 질서의 중심에서 배제돼왔고, 이제는 비정규직을 넘어 플랫폼노동으로까지 배제의 범위와 층위가 두터워지고 있다. 여기에는 이러한 배제의 덫에 제대로 도전하지 못한 노동운동의 책임도 적지 않으며, 김형탁 사무총장은 이를 냉철히 짚는다. 그렇다면 새로운 공화국이 추구해야 할 핵심 지향과 가치는 분명하다. “지금 우리에게 필요한 공화국은 우애와 연대의 공화국이다. 사회국가라 표현하든, 사회적 공화국이라 표현하든, 아니면 7공화국이라 표현하든 그 핵심은 사회적 연대에 있다. 사회의 부활, 연대의 전면화가 우리가 지향할 공화국의 모습이다.”

오건호 내가만드는복지국가 정책위원장의 "전통적 복지국가를 넘어서는 혁신복지체제 모색"은 복지 측면에서 새로운 공화국이 보장해야 할 기본 권리들이 무엇인지 보여준다. 다만, 이 글이 제시하는 복지국가 상은 ‘혁신’복지체제이되 기본소득이나 일자리보장제와 비교하면 상대적으로 전통적 복지국가의 연속선 위에 있다고 할 수 있다. 새 공화국이 ‘우애와 연대의 공화국’이 되기 위해 반드시 보장되어야 할 21세기형 사회권과 그 제도적 구현의 또 다른 제안들에 대해서는, <보다 정의> 창간준비1호에 실린 글들을 참고할 수 있다.

모쪼록 <보다 정의> 이번 호의 글들이 정의당 안팎에서 ‘제6공화국을 넘어 새로운 공화국으로’ 나아가려는 논의와 실천을 촉발하는 계기가 되길 바란다. <보다 정의>는 앞으로도 이 토론의 촉매이자 통로 역할을 할 것을 약속드린다.