이영수 사회공공연구원 선임연구위원

- 운수노동정책연구소를 거쳐 현재 사회공공연구원에서 12년 동안 교통 분야를 담당하고 있다. 또한 공공교통네트워크에서 정책위원으로도 활동하고 있다. 대중교통에서 공공교통으로 전환하기 위한 연구와 활동을 수행하고 있다. 




1. 기후위기 대응과 대중교통 활성화는 교통계획과 예산에서 멈춘다  

    1) 정책 비전과 실제 계획 간의 괴리
 
   문재인 정부는 이전 정부와 달리 본격적으로 기후위기 문제를 국정과제로 설정했고, 2050 탄소중립까지 선언을 했다. 이에 따라 2021년 10월에 2030년 국가온실가스 감축목표(NDC·Nationally Determined Contribution)로 ’18년 대비 ’30년 수송부문 온실가스 배출량 37.8% 감축을 발표하기로 했다. 또한 이를 달성하기 위해서는 대중교통 이용확대와 친환경 교통수단 활성화가 필요하다고 명시했고, 대중교통 최소기준 미달지역 비율을 40%(’20) → 20%(’30) 감소 및 자가용주행거리 감축(4.5%) 등의 구체적인 목표치도 제시했다.

   그런데 문재인 정부는 「대중교통의 육성 및 이용촉진에 관한 법률」(대중교통육성법)에 근거한 5년 단위 대중교통 육성 법정계획인 대중교통기본계획에서는 실제로 이러한 정책목표를 전혀 담아내지 않았다. 2022년 4월에 심의한 제4차 대중교통기본계획(2022년~2026년)(이하 4차 기본계획)은 인구감소 및 고령자 증가, 경제활동인구 감소, 자가용 증가, 코로나 19로 인한 출퇴근 감소 등의 영향 등으로 이전 계획연도의 수송분담율과 거의 동일하게 잡은 것이다.(주 : 이러한 전제를 토대로 대중교통 수송분담율 목표치를 이전 직접 계획 2019년의 32.6%과 거의 유사한 2026년에 32.8%(코로나에 대한 높은 회복시), 28.8%(중 회복시) 등으로 제시한 것이다. 승용차분담율도 58.0%(고회복 시), 61.9%(저회복시)로 이전 계획보다 줄어들지 못하고 오히려 다소 증가한 것으로 제시했다.)

   문재인 정부가 국정과제로 제시한 내용이 실제로 실행하는 교통계획에서는 전혀 반영되지 않은 것이다. 기후위기 대응이라는 국정과제와 완전히 단절된 계획을 제시한 건데 그만큼 관철 의지가 없고 말 그대로 선언으로서만 수용했다고 볼 수밖에 없다. 

    2) 줄지 않은 도로예산과 신공항 건설 예산의 급증
 
   이러한 말뿐인 선언은 계획뿐만 아니라 주무 부처인 국토교통부의 교통예산에서도 쉽게 확인할 수 있다. 중앙정부의 교통재정인 교통시설특별회계(이하 교특회계)에서 문재인 정부는 임기 내내 도로계정에 50% 수준 이상을 투자했다. 전체 교특회계 대비 도로계정 예산 배정 비율을 보면 2018년 58.7%, 2019년 58%, 2020년 57.7% 2021년 55.7%, 2022년 55.6%, 2023년 54.8% 등으로 거의 차이가 없는 것이다. 

   예산은 한정적이기 때문에 철도와 대중교통 투자를 늘리기 위해서는 상대적으로 도로 투자를 줄이는 노력이 필요한데, 그러한 모습이 전혀 보이지 않았다. 문재인 정부는 기후위기 대응을 위한 대중교통 확대 선언만 했을 뿐, 실제 집행계획과 예산에서는 기존 관성에서 한 치 앞도 나아가지 못했다.

   오히려 집권 후반기에는 무분별한 신공항 건설을 추진하면서 기후위기 대응에 퇴행적인 모습까지도 보였다. 문재인 정부는 부산시장 보궐선거 승리를 위해 가덕도 신공항 건설을 밀어부쳤고, 2021년 2월 국회는 예비 타당성 조사를 면제하는 부산 가덕도 신공항 특별법까지 통과시켰다. 토건 SOC 사업을 장려하는 국토교통부까지 이례적으로 반대했지만 아주 단기적인 선거공학하에 문재인 정부는 법안 통과를 강행했다. 기후위기 대응을 위해 대중교통 투자 활성화는커녕 오히려 역행하는 공항건설에 집중했다.

   결국 이러한 문재인 정부의 정책은 전국적인 신공항 건설을 촉진하면서 관련 예산이 폭증하는 데에 일조하고 말았다. 가덕도신공항, 대구경북신공항, 백령도공항, 서산공항 등이 사업예산으로 잡히면서 2018년에는 195억 원에 불과한 예산이 2024년에는 7,079억 원 이상으로 대폭 증가하게 된 것이다. 

 [표 1] 신공항 건설 예산변화(본예산+추경)(단위:백만원) 

   이에 대해서 2023년 11월 예결위에서 정의당 장혜영 의원만이 유일하게 신공항 건설 관련 예산의 전액 삭감을 주장했을 뿐 민주당과 국민의힘 의원 중에 어느 누구도 삭감을 주장하지 않았다. 민주당과 국민의힘을 일반적으로 진보와 보수라고 하지만 도로 건설과 토건 사업에 대한 입장에서는 큰 차이가 없으며, 이것이 기후위기 대응을 위한 대중교통 활성화에 큰 걸림돌이 되고 있다.


2. 윤석열 정부의 교통부문의 시장화, 민영화, 경쟁체제 강화 정책 

    1) 철도 민자사업 확대와 SR분할 공고화
 
   윤석열 정부는 긴축재정과 민간 주도 방식의 경제성장이라는 정책 기조를 천명했는데 교통부문에서도 민자철도 활성화와 민간자본 이윤보장 정책을 펼칠 예정이다. 2022년 6월 28일, 기획재정부가 발표한 민간투자사업 활성화 방안의 주요 골자가 1) 수익성이 있는 노선과 광역철도는 민자사업으로 우선적으로 검토 추진 2) 노후 철도시설에 대한 개량·운영형 민자 방식 신규 도입 3) 철도역과 역세권에 대한 민관합작 개발을 통한 민자사업자의 이익 보장 등이기 때문이다. 

   윤석열 정부는 공공철도보다는 민자철도 사업을 우선시하겠다는 입장을 명확히 밝힌 것이다. 그리고 기존에는 신규 노선 건설만을 통해서 수행할 수 있었던 민자사업을 노후 철도 인프라 등의 개량·증설에도 허용했다. 더 적은 금융차입비용으로도 더 손쉽게 민간자본이 이윤을 누릴 수 있도록 규제를 철폐한 것이다. 공공자산인 철도역과 역세권에 대한 민간사업자의 참여도 마찬가지 논리이다. 

   문재인 정부도 GTX사업을 민자로 추진하기는 했지만, 윤석열 정부는 국가가 당연히 수행해야 할 인프라 개량 및 투자의 책임뿐만 아니라 공공자산의 소유권 또한 민간사업자에 넘기는 민영화 확대 정책을 펼치고 있는 것이다. 

   현재 이전 정부에서 진행되어 온 민자철도사업의 확대로 민자철도운영지원 예산이 2024년에 8,723억 원으로 2018년에 비해 4천억 원이 더 늘어났고, 건설지원 예산도 7,280억 원으로 2018년 462억 원에 비해 대폭 늘어났다. 이러한 흐름이 윤석열 정부에서는 대폭 가속화될 전망이라는 측면에서 우려가 매우 크다.

 [표 2] 민자철도운영과 건설 예산 변화(본예산+추경) (단위:백만 원) 

   한편 윤석열 정부는 철도 SR(수서고속철도운영회사) 분리 정책도 공고히 하면서 고속철도 민영화 정책의 불씨를 계속 살리고 있다. 이명박 정부는 애초에 수서발 KTX 노선(수서~평택)을 코레일이 아닌 민간사업자에게 운영권을 양여하는 철도 민영화 정책을 추진했다. 하지만 국민들의 반대와 철도노조의 투쟁으로 정책 시행은 유보되었다. 박근혜 정부는 박근혜 대통령이 대선 전에 약속한 대로 철도 민영화는 추진하지 않았지만, 철도산업의 효율성을 높이기 위해서라며 현재 SRT 노선을 운영하는 자회사를 설립하여 코레일과 경쟁을 시키는 철도경쟁체제를 추진했다.

   민영화는 아니라고 했지만, 이명박 정부의 철도민영화 정책의 연장선상에서 비롯되었다는 점은 누구나 다 이해할 수 있었다. 우여곡절 끝에 수서에서 시작하는 SR노선이 2016년 12월에 개통했지만, SR에 대한 온갖 특혜 논란도 불거졌다. SR은 코레일로부터 운영차량도 빌려왔고 역 업무와 예·발매 업무뿐만 아니라 열차정비를 비롯해서 고속구간의 선로 및 전기, 신호 등 시설물에 대한 유지보수 업무도 코레일에게 위탁한 것이다. 

   문제는 이러한 국토교통부의 전폭적인 지원에도 SR의 자본잠식 우려가 제기되게 되었다. SR 주주였던 사학연금·기업은행·산업은행 등이 주식매수청구권(풋옵션)을 행사하면서 1,500억대 SR 투자금을 회수키로 하면서 부채비율(주 : [단독] 부채위기 SR 구하기 나선 정부…‘지분 돌려막기’ 꼼수, 2023-05-19, 한겨레)이 1,400%대로 솟구치게 돼 철도 사업자 면허를 잃을 위기에 처하게 된 것이다. SR 출범 당시부터 우려되었던 내용이 현실화한 것이다. 

   이에 윤석열 정부는 2023년 7월 11일 국무회의에서 SR에 대한 3,590억 원 규모의 출자를 확정했고, 이후 국토교통부는 보유하고 있던 한국도로공사의 지분 중 일부를 SR에 출자하면서 지분 59%를 확보하며 최대 주주에 오르게 됐다. 결과적으로 SR의 분할 운영은 파행이 되었고 정책적으로도 실패했으므로 코레일과 통합하는 게 상식임에도 국토교통부는 민영화의 유산을 끝끝내 잃고 싶지 않은 건지 현 상태를 유지하고 있다.

    2) 철도유지보수업의 외주화 추진 등으로 민영화 확대
 
   2022년 12월에 조응천 의원이 철도산업발전기본법(철산법) 제38조 단서 조항인 철도시설유지보수 시행업무의 코레일 위탁규정을 삭제하는 법안을 발의했다. 수서발 고속철도와 민자 GTX 등의 다수의 철도운영자 출현이라는 철도환경 변화에 발맞춰 2004년에 규정된 이 조항은 독점이므로 삭제해야 한다는 주장이다. 

   하지만 철도는 열차 · 역 · 시설 · 관제 등이 연계된 네트워크 산업으로 산업발전 측면에서 일원화된 운영체제가 필수적이다. 시설유지보수를 담당하는 코레일 소속 9천 명 노동자들의 고용문제도 걸려 있다. 무엇보다도 공공성이 강화되어야 하는 공공교통 부문에 다양한 민자사업자의 진입 확대 자체가 수용해야 하는 바람직한 변화도 아니다.

   다행히 2023년 12월 5일, 국회 교통소위에서 조응천 의원의 철산법 개정안을 미상정하기로 하면서 이번 국회에서는 더는 논의되지 않을 전망이다. 이에 대해 국토부와 국가철도공단은 이번 국회에서 논의해야 한다고 주장하고 있으며, 철도노조의 반대로 코레일의 독점적인 시설유지보수가 보장된다는 논조의 언론 기사도 쏟아져 나오고 있다. 

   언론들은 코레일의 철도시설유지보수 독점으로 철도 사고가 늘어나고 있다는 점도 지적하고 있다. 그런데 민자 경전철에서 만연된 다단계 위탁으로 인한 열악한 노동조건과 안전문제에 대해서는 제대로 주목하지 않고 있다. 무분별한 다단계 위탁이 가능한 현재 조건에서 철도시설유지보수 업무의 코레일 위탁 규정이 완전히 사라지면 민자 경전철에서 벌어지는 문제점이 전체 철도로 확대될 수 있다. 이윤을 추구하는 민간철도회사들이 다단계 위탁을 통해서 비용을 절감할 것이고 그 과정에서 열악한 노동조건과 안전문제는 심화할 수밖에 없는 것이다. 그러므로 코레일이 시설유지보수를 직접 수행해야 한다는 것은 철도의 공공성과 안전을 지키고 시장화와 민간위탁(민영화) 확대를 막는 핵심 규제로 이해해야 한다.

   이러한 철도유지보수의 외주화는 앞에서 살펴본 윤석열 정부가 추진하려는 철도시설 개량사업의 민영화라는 흐름과 연결이 된다는 점도 주목해야 한다. 윤석열 정부가 추진하는 철도시설 개량사업에 대한 민간자본 참여를 활성화하기 위해서는 시설유지보수업무의 코레일 위탁 규정을 없애야 하는 것이다. 

   윤석열 정부는 국민들의 지지와 철도노조의 투쟁으로 그나마 불안정하게나마 유지되어 오는 공공철도 체계를 해체하려는 의도를 분명 가지고 있는 건데, 이러한 흐름에 철도민영화 반대를 천명한 민주당 일부 국회의원들도 동조하고 있다. 차기 국회에서도 국토교통부가 재추진할 것이라서 우려가 매우 크다. 


3. ‘3만원 대중교통 프리패스’와 같은 정책을 견인하는 진보정당 역할 필요  

    1) 2020년 이후 해외의 무상교통과 대폭적인 요금할인 정책 확대 국면
 
   2020년 이후 코로나19로 인한 대중교통 이용률 회복, 고물가와 기후위기 대응을 위해서 해외 각국에서는 무제한 대중교통 정기권 도입, 무상교통 등의 정책을 활발히 실시하고 있다. 대표적으로 유럽의 철도 강국인 독일의 9유로와 49유로 티켓 정책을 꼽을 수 있다. 

   독일은 2022년에 우크라이나 침공에 따른 에너지 위기와 인플레이션에 대응하기 위해 긴급구호조치(relief packages)의 일환으로 9유로 무제한 패스를 도입했다. 2022년 6~8월까지 3개월간 월 9유로(약 12,000원)로 모든 대중교통(단, 지역 간 고속열차 제외)을 무제한으로 이용할 수 있는 9유로 티켓을 발행한 건데, 국내외적으로 큰 반향을 일으키며 주목을 받았다. 

   독일의 9유로 실시 3개월 동안 총 5,200만 장의 티켓이 판매되었으며 이러한 인기에 힘입어 1) 물가상승률 0.7% 감소 2) 대중교통 이용 25% 증가 3) 이산화탄소 180만 톤 저감 및 대기오염 6% 감소 4) 교통혼잡 개선 5) 저렴한 요금으로 소득보존 등의 다양한 사회경제적 효과를 달성할 수 있었다. 이 밖에도 기존 독일 내부의 복잡한 대중교통 요금체계를 단순화하는 성과를 얻기도 했다. 

   이러한 성공에 힘입어 독일 연방정부와 주 정부는 논의한 끝에 30억 유로(4조원)의 예산을 각각 절반씩 부담하기로 합의하고 2023년 5월부터 월 49유로(6만 6천원) 무제한 독일 티켓(Deutschland Ticket)을 상시적으로 도입하기로 결정했다. 이러한 정책에 영향을 받은 프랑스도 2024년 여름부터 고속철을 제외한 모든 대중교통을 49유로에 무제한으로 이용할 수 있는 정기권을 발행할 예정이다. 저렴한 무제한 정기권이 철도 강국인 유럽의 표준으로 자리 잡아 가고 있는 것이다. 

   무상교통 또한 확대되고 있다. 부분적으로도 무상교통을 운영하거나, 했던 지역은 전 세계적으로 34개국에 173개 도시(주)에 이르는 것으로 파악이 된다.(주 : https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_free_public_transport_routes). 그런데 [표-3]과 같이 2020년 이후부터는 인구가 적은 소규모 지역에서 주로 도입되던 무상교통이 상대적으로 인구가 밀집해 있는 (대)도시와 심지어는 국가 차원에서도 확대되는 경향을 보이고 있다. 심지어 스페인은 한시적이지만 전국 단위로 무상교통을 도입하기도 했다. 대중교통 정책에서 그동안 변방에 있었던 요금정책이 핵심의제로 부상하고 있다. 
 
 [표 3] 2020년 이후 국가 차원과 (대)도시에서의 무상공공교통 도입 사례  

    2) 3만원 정액제 등의 사업을 지속적으로 과감하게 추진하는 기조 필요
  
   기후위기와 이동권 강화를 위해 어느 때보다 철도, 지하철, 버스 등의 공공교통 활성화 전략적으로 중요해지고 있다. 특히나 지역의 버스 교통은 코로나19로 심각한 타격을 입어서 국가적인 지원이 시급하기도 하다. 이러한 정세 속에서 유럽과 북미를 중심으로 무상교통이 확대되고 있고, 49유로와 같은 저렴한 정기권이 표준이 되고 있다. 대중교통에 대한 지원과 투자가 확대되고 있는 것이다. 이에 최근에 민주당과 국힘 또한 요금할인 정책을 일정 정도 수용하고는 있지만 앞에서 살펴본대로 여전히 주류 양당은 대중교통을 잔여적으로 보고 있다. 

   문재인 정부는 촛불혁명에 따라 집권하면서 어느 정부보다 진보적일 것으로 기대했지만, 그러지 못했다. 기후위기 대응을 많이 언급은 했지만, 실행에 있어서는 이전과 같은 관성을 보여주었다. 오히려 정권 말기에는 가덕도 신공항 건설을 적극적으로 추진하면서 퇴행적인 모습까지 보여주었다. 

   보수 정부인 윤석열 정부도 여전히 박근혜 정부의 SR 분할 정책을 포기하지 않고 있으며 철도 부문의 민자사업을 대폭적으로 확대하려고 하고 있다. 철산법 제38조 단서 조항 삭제를 주도하면서 공공철도 체계를 허물고 철도 민영화까지 확대하려고 하고 있다. 기후위기와 이동권 강화를 위한 대중교통 활성화에 이견이 없는 것처럼 보이지만 민주당과 국힘은 여전히 한 치 앞도 나아가지 못하고 관성적으로 정책이 집행되고 예산이 편성되고 있다. 

   이 와중에 정의당 장혜영 의원은 2023년 11월 예결위에서 정의당이 주장하고 있는 3만 원 정액권 도입을 위해서 1조 9,799억 원의 대중교통비 환급지원 사업의 증액을 요구했다. 최종적으로 대중교통 환급예산이 734억 원으로 결정되었고 정의당과 기존 주류 양당에서 생각하는 예산과는 너무나 큰 차이가 나는 게 현실이다. 하지만 2024년 민자철도와 운영지원 예산이 1.6조 원이라는 측면에서 결국 같은 돈을 어디에, 어떻게 쓰느냐의 차이일 뿐이다.

   세계적인 흐름과 요구는 변화하고 있지만 우리나라는 기득권 양당 체제 속에서 변화는 미미하고 오히려 반동적으로 되고 있다. 원수처럼 싸우지만, 기후위기에 대응하는 대중교통 관련 예산과 정책을 보면 점점 차이가 없어지고 있다. 이런 상황에서 안팎으로 어렵지만 윤석열 정부의 철도 민영화 정책에 반대하면서도 민주당과 국힘이 관성적으로 유지하는 잔여적인 대중교통 정책과 예산에 대해서 파열음을 내고, 공공교통으로 전환하려는 정의당 같은 진보정당이 어느 때보다 필요하며, 그 역할이 막중하다. 



[참고 문헌]

- 이영수. “독일 9유로 티켓 정책의 제도적 기반 분석과 시사점” 사회공공연구원 이슈페이퍼. 2022.

- 한겨레. “부채위기 SR 구하기 나선 정부…‘지분 돌려막기’ 꼼수,” 2023-05-19. 

- 국토부. 예산 및 기금운용계획안 사업설명자료. 각 년도.

- 위키피디아. 무료대중교통노선 리스트.
https://en.wikipedia.org/wiki/List_of_free_public_transport_routes