1) 유통정책과 사회정책의 통합 필요성 : ‘노동시장의 잔여적 존재’로서 중소 자영업자

   앞에서 언급한 바와 같이, 일본의 경험을 통해 시장원리중시 유통정책은 결국 유통 대기업들의 이익을 대변하는 한편, 유통산업의 양극화, 골목상권 피폐화, 노인 및 지역소멸 위험 지역 주민 등 사회경제적 약자들의 소비생활 불이익을 초래한다는 것을 알 수 있다.(주 : 이와 관련한 일본의 경험이 시사하는 바가 크다. 일본에서 “쇼핑약자 문제가 먼저 표면화된 것은 가까운 쇼핑장소 감소와 버스노선 등 대중교통 폐지가 선행적으로 진행된 농촌 및 중산간 지역이었다. 다음으로 지방도시 외곽에 전개된 신흥주택이나 뉴타운에서 문제가 되었다. 그리고 한층 더 초고령사회화와 지역상업의 쇠퇴로 인해 더욱 지방도시의 중심부, 대도시의 교외 신흥주택·뉴타운, 대도시 중심부로 문제가 확산”되었다(渡??朗, 2014, 『商業まちづくリ政策』, 有斐閣, p165.)) 이런 점에서 “좁은 의미의 중소상업 문제로서 대형유통점 문제가 단순한 유통 문제의 범위를 넘어, 적어도 경쟁 문제이자 소비자 문제이며 지역문제이고 사회보장 문제라는 점에 비추어 볼 때 유통정책에 사회정책을 통합해 나가는 관점은 매우 타당하고 중요할 것이다.”(주 : 坂本秀夫, 2010, 『日本中小商業問題の解析』, 同友館, p.334.) 그리고 유통정책과 사회정책의 통합 정책에서 그 대상이자 일 주체는 중소상업 자영업자일 수밖에 없다.

   따라서 국내 중소상업 자영업자의 경제적 지위를 통해 좀 더 구체적으로 유통정책에 사회정책을 통합해야 할 필요성을 살펴보면 다음과 같다. 

   첫째, 지역 중소상업에 종사하는 비임금근로자의 규모가 크다. 국내의 자영업자와 무급가족종사자를 합한 비임금근로자 수는 2023년 10월 기준으로 약 668만 명으로 전체 취업자의 23.2%를 차지하고 있다.(주 : 한국의 취업자 수 대비 자영업자 규모(무급가족종사자 포함)는 2022년 기준으로 OECD 국가 중 콜롬비아, 브라질, 멕시코, 그리스, 터키, 코스타리카, 칠레 다음인 8번째로 큰 규모이다.)  그리고, [표 2]에서 보는 바와 같이 2023년 상반기 기준으로 농림어업과 제조업을 제외한 중소상업 비중이 약 70%에 달하고 있다. 그리고 2017년 상반기와 비교해서 2023년 상반기에 도매 및 소매업, 숙박 및 음식점업과 같은 대표적인 중소상업 산업의 비임금근로자 비중이 감소하고 있음을 확인할 수 있다. 이러한 비중의 감소는 중소 상업분야에서의 산업구조 변화 및 영세한 중소 자영업자의 폐업으로 이해할 수 있다. 

 [표 2] 산업별 비임금근로자 수 및 비율
                                                                                                                                                                  단위: 천명, %

   둘째, 국내의 이러한 자영업자의 소득은 상용직 임금노동자에 비해 낮으며, 자영업자 사이의 소득 격차도 크다. 통계청, 한국은행, 금융감독원이 발표한 ‘2023년도 가계금융복지조사’에 따르면 [표 3]에서 보는 바와 같이 자영업자 가구의 평균 소득수준은 상용근로자 가구의 84% 수준에 그치고 있으며, 고소득층인 소득 5분위 자영업자 가구의 평균소득은 저소득층인 소득 1분위 자영업자 가구의 9.4배에 달하는 등 자영업자 사이의 소득 격차도 큰 것으로 나타나고 있다. 
 

 [표 3] 2023년도 종사상 지위별 소득 5분위별 소득 규모
                                                                                                                                                                        (단위 : 만원, %)

*자료 : 통계청, 한국은행, 금융감독원, ‘2023년도 가계금융복지조사’, 국가통계포털(KOSIS)

   또한, 자영업자 가구의 소득분포를 보면, [표 4]에서 보는 바와 같이 자영업자 가구 평균소득 이하인 소득 7천만 원 이하 가구가 60%이다. 이렇게 전체 가구의 60% 가구의 소득보다 자영업자 가구의 평균소득이 높다는 것은 자영업자 가구의 소득 양극화가 심각하다는 것을 반증하며, 대다수 자영업자가 중소 자영업자라고 추론케 한다.

 [표 4] 자영업자 가구의 소득분포

자료 : 통계청, 한국은행, 금융감독원, ‘2023년도 가계금융복지조사’, 국가통계포털(KOSIS)

   셋째, 국내 자영업자의 금융부채는 자영업자들에게 큰 금융비용 부담을 주고 있으며, 그 부실위험도 우려스러운 상황이다. 2023년 6월 한국은행이 발간한 『금융안정보고서』에 따르면, 2023년 1/4분기 말 현재 자영업자대출 잔액은 1,033.7조 원(개인사업자대출 680.2조 원, 가계대출 353.5조 원, 차주 수 313.3만 명)으로 전년 동기 대비 7.6% 증가하였으며, 이는 코로나19 이전인 2019년 말(684.9조 원) 대비 50.9% 늘어난 규모이다. 이런 상황을 좀 더 구체적으로 들여다보면 취약차주(다중채무자이면서 저소득이거나 저신용인 차주)의 대출 비중이 2021년 말 9.0%에서 2023년 1/4분기 말 10.1%로 상승했고, 대출금리가 상대적으로 높은 비은행금융기관의 대출 비중이 2021년 말 35.5%에서 2023년 1/4분기 말 39.4%로 늘어났으며, 경기에 민감한 영세업종 위주인 대면서비스업에 대한 대출 비중이 44.3%에서 46.1%로 확대되었다. 또한, 자영업자대출 연체율(전 금융권 개인사업자대출 기준)은 2022년 하반기부터 취약부문을 중심으로 상승 전환했다. 그리고 자영업 가구의 원리금상환비율(DSR)과 이자비용도 비자영업 가구에 비해 높은 수준을 보인다. 2023년 1/4분기 말 기준 자영업자의 1인당 대출액(가계부채DB)은 3.3억 원으로 비자영업자(0.9억 원)의 3.7배 규모이고, 자영업 가구의 2021년 DSR이 33.7%로 비자영업 가구의 DSR(27.8%)을 웃돌았으며, 가계동향조사에서도 2023년 1/4분기 중 자영업 가구의 월평균 이자비용(14.4만 원)이 비자영업 가구(12.5만 원)를 웃돌았다. 

   이상을 통해서 볼 때 국내 중소 자영업자들의 사회경제적 지위는 ‘기업가적 존재’라기보다는 임금노동자가 되지 못한 ‘노동시장의 잔여적 존재’라고 규정하는 것이 타당할 것으로 판단되며, 그런 관점에서 정부의 유통정책에 사회정책을 통합해야 할 필요성이 있다고 생각된다.

    2) 지역 중소상업 자영업자의 다양한 경제적, 사회적 역할 및 존재 의의
 
   경제정책으로서의 유통정책에 사회정책을 통합해 나가는 상업정책의 핵심방향은 지속가능한 매출과 소득보장을 통해 지역상업 중소 자영업자들의 생활을 안정시키는 것이다. 일본에서도 “중소영세상업 보호를 위한 대형점 규제와 중소상업의 근대화 정책을 연결하는 제도의 확립이 필요하다.”(주 : 坂本秀夫, 2010, 『日本中小商業問題の解析』, 同友館, p.335.)는 주장이 제기되었다. 즉, 유통정책과 사회정책을 통합하기 위해서는 제도적 실천이 필요하다. 한편, 아베 신야(阿部?也)는 중소 소매상 보호·육성의 사회적 유효성과 관련해서 “유통의 근대화·합리화 지향과 단절된 형태에서의 이러한 주장은, 중소 소매업자를 비롯한 국민 다수의 지지를 얻을 수 있을까?”라는 의문을 제기하고 “사회적 유효성 개념은 경제 시스템을 구성하는 중소 소매업자의 유통 근대화·합리화에 대한 주체적 노력과 경제적 효율성 개선을 전제로만 성립되고 수용될 수 있다.”(주 : 坂本秀夫, 2010, 『日本中小商業問題の解析』, 同友館, p.337에서 재인용.)고 주장했다. 

   그렇다면 아베 신야의 그러한 주장까지 수용하면서 어떻게 유통정책과 사회정책을 통합해 지역상업 중소 자영업자들의 생활을 안정시킬 수 있을 것인가? 지속가능한 매출과 소득을 보장할 수 있는 제도 및 정책 방안은 무엇인가? 이러한 질문에 대한 본격적인 논의에 앞서 지역 중소상업 자영업자의 다양한 사회경제적 역할과 존재 의의에 대한 모색이 필요하다. 

   사카모토 히데오는 “일본의 유통기구가 소규모 영세, 다단계, 복잡하다는 것은 다양한 상품을 확보하여 개성화, 다양화된 소비자 요구에 적합한 선택을 보증하는 것”이며, “소규모 영세 자영소매업자는 자신도 지역주민이기 때문에 지역의 친숙한 고객(특히, 고령자나 장애인 등 사회적 약자)을 상대로 대인적 서비스를 중시하는 영업을 하고”, “지역 소매업을 중심으로 형성된 지역의 상권은, 지역의 중소제조업, 농어업 생산과 지역주민의 구매의 균형을 통해 형성된 것이고 지역경제의 핵심 담당자인 중소 소매상을 지역에서 몰아내는 것은 지역경제를 파괴할 수도 있다.”, “영세 소매점의 폐점·폐업 등에 의해, 특히 지방 도시에서는 근린형·지역형 상가는 말할 것도 없고, 중심 상가조차 쇠퇴해 도시의 공동화가 현저하다.”라는 점을 들어 중소 소매업자의 존재 의의를 설명했다.(주 : 상동, pp. 349-351.)
    
    3) 지역순환경제 실현 관점의 지역상업 활성화에 관한 이론적 논의

   최근 지역의 부(Wealth)와 사람의 지역 밖 유출을 막고, 그것이 지역 내에서 순환하도록 함으로써 지역경제를 안정적으로 지속가능하게 만들고자 하는 ‘지역순환경제’(Local Endogenous Development)가 주목받고 있다.

   좀 더 구체적으로 지역순환경제는 “지역 시민들의 신자유주의 세계화 및 독점자본에 대항하는 ‘대항력’과 실질적인 ‘민주적 참여자치’를 토대로 ①‘지역에 뿌리내린 다양한 생산/소비 주체들의 조직화 및 네트워킹’, ②‘생산/소비 주체들의 호혜적 경제활동을 지원?촉진하는 제도’, ③지역 자원의 창조적 활용을 토대로 ‘지역 내 재투자력’ 및 ‘산업 연관 강화 능력’, ④‘지역 시민들이 참여하는 민주적 지역경제 거버넌스’를 통해 독점자본을 규제하고, 지역 공동체 부 구축 및 민주적 통제, 지역 내 경제순환을 실행함으로써 지역 내에서 생산된 부(wealth)가 지역 내에서 순환되도록 하는 지역발전 전략이다.”(주 : 박창규, 2023.8, 「한국 자본주의의 지역 불균등발전에 관한 정치경제학적 연구 : 대안으로서의 ‘지역순환경제’와 그 방법론으로서의 ‘사회적경제’에 초점을 맞춰」, 인천대학교 박사학위논문, p.122.)

   이러한 지역순환경제론을 구성하고 있는 사회적·지역적 ‘배태성’(Embeddedness)과 ‘사회적자본’(social capital), ‘호혜적 경제활동의 내재성’은 유통정책과 사회정책을 통합해 지역상업 중소 자영업자들의 지속적인 경제활동을 가능케 할 것이다. 따라서 개별 중소 자영업자들을 대상으로 하는 것이 아닌 지역 차원의 거시적 사회경제 발전전략 추진으로 정책 패러다임을 전환해야 한다.

   좀 더 구체적으로 이론적 논의를 전개하면, 먼저 “지역순환경제 주체들의 제도화된 정신에 의한 실천은 ‘사회적, 지역적’ 배태성(embeddedness)에 의한 호혜적 경제활동이다.”(주 : 상동, p.137.) 칼 폴라니는 경제 질서에 대해 “사회적인 것들(the social)의 한 기능일 뿐이다.”(주 : 칼 폴라니, 2009, 『거대한 전환』, 홍기빈 옮김, 도서출판 길, p.241.)고 말했고, 이러한 경제의 ‘사회적 배태성’ 맥락에서 그라노베터는 “목적이 있는 인간의 행동은 구체적이고 지속적인 사회적 관계 체계에 배태되어(embedded) 있다.”(주 : Granovetter, M, 1985, “Economic Action and Social Structure: The Problem of Embeddedness”, American Journal of Sociology, Vol.91, No.3, p.487.)고 인간 행동의 ‘사회적 배태성’을 설명한다. 그리고 이해진·이원식·김흥주는 ‘지역적 배태성’이란 “지역 혹은 특정 공간에 대한 정체성을 근거로 지역에서 생산된 생산물에 대한 특별한 태도나 동기를 의미하며, … 선호나 … 욕구, 그리고 … 인식 등 다양한 영역을 포괄하는 특징을 지니고 있다.” (주 : 이해진·이원식·김흥주, 2012, “로컬푸드와 지역운동 네트워크의 발전 : 원주 사례를 중심으로”, 『지역사회학』, 제13권 제2호, p.236.)고 설명했다. 

   또한, ‘사회적자본’은 “협력적 행위(coordinated actions)를 촉진해 사회적 효율성을 향상할 수 있는, 신뢰·규범 그리고 네트워크와 같은 사회조직의 특성을 지칭”하며, “신뢰는 ‘사회적자본’의 가장 중요한 구성요소이다. … 공동체 내 신뢰의 수준이 높으면 높을수록 협력의 가능성이 커지고 또한 협력은 신뢰를 구축한다. … 복잡한 현대 상황에서 사회적 신뢰는 ‘호혜성 규범’과 ‘시민참여 네트워크’(networks of civic engagement)에서 발생한다.”(주 : Putnam, R. D, 1993, 『making democracy : Civic Traditions in Modern Italy』, PRINCETON, pp. 167-171.)고 설명했다. 이러한 ‘사회적자본’은 “집단적 의사결정의 사회적 규범을 확립함으로써 긍정적 외부효과를 이끌어낼 수 있다. 공동체 구성원들을 통해 집단적으로 축적된 규범은 구성원들의 효과적인 정치, 경제, 사회적 협동행위를 가능하게 한다.”(주 : 유미현·나주몽, 2018, “사회적경제와 사회적자본”, 『사회적경제의 정책과 실천』, 전남대학교출판문화원, p.220.)  

   그리고 카를르 보르자가 등은 “(경제활동의) 동기는 다면적이며 사람들은 이기심, 타인 배려 및 과정 관련 선호에 의해 동시에 움직인다.”, “조합원 및 이해관계자의 행동은 재정적 및 기타 금전적 변수에 의해 결정될 뿐만 아니라 내적 이익 및 사회적, 도덕적 규범 및 내재적 이익을 주로 반영한다.”(주 : Borzaga C., Depedri S., Tortia E, 2009, “The role of cooperative and social enterprises: a multifaceted approach for an economic pluralism”, Euricse Working Papers, N.000 | 09. p.10.)고 주장했다. 스테파노 자마니·루이지노 브루니는 “호혜적 관계의 본질적 측면은 그 관계에서 생겨나는 양도(transfer)가 인간관계와 떨어질 수 없다는 점”이며, “호혜성 문화가 호혜성을 실천하는 사람들의 선호 구조를 내생적으로 바꾸는 경향이 있다.”(주 : 스테파노 자마니·루이지노 브루니, 2015, 『21세기 시민경제학의 탄생』, 북돋움, p.240.)고 설명한다. 즉, “사람들의 다양한 선호는 금전적 변수 이외에도 제도와 사회 규범, 양도의 관습 등을 통해 내재화될 수 있다.”(주 :  박창규, 2023.8, 앞의 박사학위논문, p.125.)

   이 논의들을 종합하면 “지역순환경제가 사회적?정치적?윤리적?문화적 제도들에 의해 사회적, 지역적으로 배태되도록 할 수 있다는 인식이 가능”(주 : 상동, p.137.)하며, 그러한 지역순환경제 실현의 관점에서 지역 중소상업과 자영업자들에게 적용될, 유통정책과 사회정책을 통합한 제도와 정책은 중소 자영업자들의 지속가능한 매출과 소득 보장을 통해 지역에서 사회경제적 존재 의의가 있는 그들의 생활을 안정시킬 수 있을 것이다.

    4) 일본의 ‘상업 마을만들기’ 정책에 대한 검토와 시사점

  일본의 ‘상업 마을만들기’ 정책에는 두 가지 생각이 바탕에 깔려있다. 하나는, 도시는 ‘사회적 공통자본’(social overhead capital)이라는 생각이고, 다른 하나는 ‘사회적 자본’에 대한 생각이다.(주 : 渡??朗, 2014, 『商業まちづくリ政策』, 有斐閣, pp. 2-3.) 우자와 히로후미(宇?弘文)는 ‘사회적 공통자본’에 대해 다음과 같이 설명한다. 

   “사회적 공통자본은 사적 자본처럼 개별 경제주체에 의해 사적인 관점에서 관리, 운영되는 자본이 아니라 사회 전체의 공통자산으로서 사회적으로 관리, 운영되는 자본을 일반적으로 총칭하는 말이다. 설령 사회적 공통자본의 소유형태에서 사적소유 또는 사적 관리가 인정된다고 하더라도 사회적 공통자본 자체는 사회 전체의 공통자산이며 사회적인 기준에 따라 관리, 운영된다. ~ (사회적 공통자본의) 분배기준은 단지 경제적, 기술적인 조건에 토대를 두는 것이 아니며, 두드러지게 사회적, 문화적인 성격을 갖는다. 사회적 공통자본에서 나오는 서비스가 시민의 기본적 권리 충족이라는 점에서 어떤 역할과 기능을 수행하는지에 따라 그 분배가 결정되는 것이다.”(주 : 우자와 히로후미, 2008, 『사회적 공통자본-진보적 공공경제학의 모색』, 이병천 옮김, 필맥, p.25.)

   이러한 ‘사회적 공통자본’ 개념에 따라 ‘도시’를 정의하면, “원래 도시는 지역의 경제활동이나 시민 생활의 기반이며, 과거부터 현재에 이르는 사회적 투자의 축적 - 도로나 주택 등의 물적인 측면과 동시에 문화·예술 등의 정신적 측면 -도 포함되어 있다. 그런 의미에서 도시는 지역이나 시민의 공통 재산으로서의 사회적 공통자본으로 자리매김해야 하며, 일방적으로 시장에 맡겨서는 안 되는 존재”(주 : 상동, p.3.)라는 것이다. 그리고 우자와 히로후미는 “최적 도시(Optimum City) 개념은 이른바 근대적인 도시의 이념을 넘어 도시 안에서 살아가며 생활하는 시민의 입장에서 어떤 구조와 제도를 가진 도시가 바람직한지를 모색하기 위한 것이다. 제한된 지역 안에서 기술적, 풍토적, 사회적, 경제적 제약조건 아래 어떠한 도시적 인프라를 배치하고 어떠한 규칙 내지 제도에 의해 그것을 운영하면 거기서 살아가는 사람들이 인간적, 문화적, 사회적 관점에서 가장 바람직한 생활을 영위할 수 있는지를 탐구하려는 것이 최적도시의 사고방식이다.”(주 : 우자와 히로후미, 2008, 『사회적 공통자본-진보적 공공경제학의 모색』, 이병천 옮김, 필맥, p88.)고 설명한다. ‘사회적 자본’에 대해서는 앞에서 소개한 바 있다.

   필자의 견해로는 일본의 유통정책에 이런 두 가지 생각이 어느 정도 영향을 미친 것인지에 대해서는 좀 더 깊은 검토가 필요하다. 아무튼 일본의 유통정책은 “1990년대의 유통비전에서 의욕 있는 중소 소매업을 결집해 상가를 ‘삶의 광장’으로 기능하도록 하는 ‘상업 마을만들기 회사 구상’으로 승화했다. 또한, 1991년 ‘상업집적법’이 제정되어 상업시설과 공공시설을 일체적으로 정비함으로써 마을만들기를 적극 지원했고, 1998년에는 중심시가지 정비 개선, 상업 등의 활성화를 종합적·일체적으로 추진하기 위한 ‘중심시가지 활성화법’이 제정되었다.”(주 : 坂本秀夫, 2010, 『日本中小商業問題の解析』, 同友館, p.336.)

   이러한 ‘상업 마을만들기(まちづくリ) 3법’의 제·개정은, 대점법(1973년 제정)을 중심으로 한 조정정책과, 중소소매상업진흥법(1973년 제정)을 중심으로 한 진흥 정책이라는 두 기둥에서 규제적 정책의 측면과 진흥 정책의 측면을 통합해 전개된 것이었다. 이것은 큰 정책 전환이었다. 

   그러나 이러한 일본의 ‘상업 마을만들기’ 정책은 행정 주도형, 자본 의존형 사업이라는 비판을 받았다. “종래부터 주류를 이루고 있는 ‘마을만들기’는 행정 주도형, 자본 의존형으로서 그 실효성이 떨어진다는 문제가 있다. 마을만들기를 할 경우 누가 주도권을 잡느냐가 중요한 포인트가 되겠지만 정책적으로는 지역주민·지역상업자 주도형으로 전환해 나가야 한다.”(주 : 상동.)는 평가가 제기되었다. 

   한편, 일본의 유통정책은 시장의 실패와 정부의 실패를 거치면서 ‘상업 마을만들기’를 위한 제3의 조정기구로서 ‘사회적 조정 기구’의 필요성이 제기되었다. 이것에 대해 와타나베 타츠로(渡??朗)는 “시장경쟁을 대신하거나 혹은 보완하는 원리로서 지역의 독자성과 커뮤니티를 유지하면서 거기서 (역사적으로 형성된 것뿐만 아니라) 형성되고 있는 규범, 룰, 사회가치 등을 전제로 지역 자원의 배분 등을 시장경쟁 이외의 방법으로 조정해 나가는 ‘지역원리’가 기대된다.”고 설명한다.

   ‘사회적 조정 기구’에 의한 ‘상업 마을만들기’ 정책은 “개별 점포로서의 매력을 높이는 것과 이에 대응할 수 없는 상점의 퇴출을 촉진해 집적으로서의 신진대사를 도모하는 것, 그리고 그것들을 통해서 각각의 점포가 내뿜는 외부성을 고도화해 집적으로서의 매력을 재구축하는 것이다.”(주 : 渡??朗, 2014, 『商業まちづくリ政策』, 有斐閣, p.170.) 그리고 이때 ‘사회적 조정 기구’의 기능은 “그 신진대사를 촉진할 때 기존 상업자의 저항을 포함해 그러한 일을 지역 관계자의 협조와 합의에 의해 실행해 나가는 것”(주 : 상동.)이라고 할 수 있다. 

   이러한 맥락에서 2009년에 일본에서 ‘지역상점가 활성화법’이 제정되었다. 이 법의 목적은 “상점가가 ‘지역 커뮤니티의 담당자’로서 실행하는 지역주민의 생활의 편리를 높이는 대처를 지원함으로써 지역과 일체가 된 커뮤니티 만들기를 촉진하고, 상점가 활성화와 상점가를 책임지는 인재 대책의 강화를 추진한다.”는 것이며, 구체적으로 “노인·육아 지원, 택배 서비스, 지역 이벤트, 상가 브랜드 개발 등의 상가 활동과 빈 점포 활용사업, 의욕 있는 인재 육성·확보 등에 대해 각종 지원”을 실시한다.(주 : 상동, pp. 170-171.)

    일본의 ‘상업 마을만들기’ 정책은, 지역순환경제 실현 관점의 지역상업 활성화와 지역 자영업자들의 지속가능한 매출과 소득 보장을 모색하는 우리에게 좋은 시사점을 준다. 사회적 공통자본으로서 지역을 인식하고, 그 속에서 중소 자영업자들의 주도로 사회적자본을 활용해 개별 상점들의 매력을 발산함으로써 지역 상업, 지역경제 활성화를 모색하는 지역순환경제 만들기를 실현할 수 있다는 것이다. 한편, 일본의 ‘상업 마을만들기’ 정책은 사회적 공통자본과 사회적자본을 실현하고 향유할 지역의 자영업자들의 형성과 유지에 관한 실천적 방안에 대해서도 질문하게 한다. 

4. 결론 : ‘지역순환경제’ 실현 관점의 지역상업 활성화 및 중소 자영업자 지원 정책과제들

   최근 광주광역시는 지역 내에 복합쇼핑몰을 하나만 입점시켜야 할지, 세 개를 입점시켜야 할지를 두고 공론의 장에서 열띤 논의를 하는 것처럼 보인다. 많은 대도시에서 ‘복합쇼핑몰 입점을 바라는 소비자 시민들의 요구’와 ‘골목상권 지키자는 지역 중소 자영업자들의 요구’가 충돌하고 있는 것이 현실이다. 복합쇼핑몰 없는 지역 중소상업 활성화 방안이 논의되는 것이 바람직하지만, 그나마 광주광역시 시민들 가운데 다수는 하나의 복합쇼핑몰과 다수의 중소 자영업자가 상생할 수 있는 방안을 더 선호한다는 여론이 높다고 하니, 그러한 여론조사 결과대로라면 광주광역시 골목상권을 ‘사회적 공통자본’으로 인식하는 광주광역시 시민들의 사회적 합의 수준은 상대적으로 높다고 평가할 수 있다. 

   과거에 복합쇼핑몰에 의한 골목상권 잠식 상황이 심각하다는 인식을 한 정치권에서 대형유통점 등으로부터 중소 자영업자들의 삶의 터전인 골목상권을 보호하기 위한 입법안이 발의되었다. 대표적으로 고(故) 노회찬 국회의원은 2017년 1월 “대형쇼핑몰의 확산 때문에 소상공인 상권이 심각하게 위축되고 있다.”며 “대규모점포의 입점 계획을 입안할 때에는 소상공인의 영업환경 등에 미치는 영향을 고려하고, 소상공인의 의견을 청취하도록 하며, 중소 유통기업과 소상공인의 영업환경을 보호하기 위해 매장 면적 1만 제곱미터 초과 대규모점포 개설을 제한할 수 있는 ‘중소유통상업보호지역’을 지방자치단체장이 지정할 수 있도록 하는”(주 : 국회 의안정보시스템(https://likms.assembly.go.kr/bill/BillSearchResult.do)에서 검색.(최종검색일:2024.1.5.)) 내용의 「유통산업발전법」 개정안을 발의한 바 있다. “사회적 공통자본의 사회적 기준에 따른 관리가 결정되는 과정은 필연적으로 정치적 성격을 가진다.”(주 : 우자와 히로후미, 2019, 『사회적 공통자본의 경제학-우자와 히로후미의 유고집』, 최현, 이병천, 김자경, 윤여일 옮김, 진인진, p.67.) 그러므로 이러한 입법 활동은 ‘지역순환경제’ 실현 관점의 지역상업 활성화를 위한 것으로서 그 의미가 크다고 평가할 수 있다. 

   현시점에서 ‘지역순환경제’ 실현 관점의 지역상업 활성화 과제들은 이외에도 여러 가지가 있다. 우선, 「지역사랑상품권법」 개정을 통한 ‘지역사랑상품권 발행제도’의 개혁이 필요하다. 구체적으로 ‘지역사랑상품권’ 발행 지원 정부예산 편성의 불안정성을 제거하고 ‘지역사랑상품권’ 발행을 확대하기 위해서 다음과 같은 제도개혁을 해야 한다.(주 : 아래의 내용은 일본 추오(中央)대학교 경제학과 이무라 신야(井村進哉) 교수님의 퇴임기념 논문집(2024년 발행예정)에 수록될 목적으로 필자가 작성한 논문 『韓?における地域愛商品券制度-その不安定性と制度改革の課題』에 담긴 내용을 발췌한 것임.)
 
   첫째, ‘지역사랑상품권’ 발행 지원 정부예산 편성 절차의 혁신 방안으로서 지역시민들의 경제활동에 중요한 영향을 미치는 정부 사업의 예산편성 과정에 ‘지역시민 참여예산 제도’를 도입해 지역시민들과 지방자치단체 및 지방의회의 의견이 반영될 수 있도록 할 필요가 있다.(주 : 정부가 2023년도 예산안을 편성해 국회에 제출하는 과정에서 소상공인 단체는 물론 17개 광역시·도 단체장 중 16개 광역시·도 단체장이 지역사랑상품권 발행 지원을 위한 정부 예산 편성을 원했지만, 정부는 이 의견을 무시하고 예산안에서 사업항목 자체를 삭제했다.) 현행 「국가재정법」 제16조는 예산편성 및 집행의 원칙중 하나로 “정부는 예산과정의 투명성과 예산과정에의 국민 참여를 제고하기 위하여 노력하여야 한다.”(주 : 법제처 국가법령정부센터 홈페이지>국가재정법)고 규정하고 있지만 구체적인 제도가 마련되어 있지 않다. 

   둘째, ‘지역사랑상품권 발행제도’와 정부 및 지방자치단체의 지원으로 경제적 혜택을 보는 소상공인들과 지역시민들이 자조적 실천을 통해 ‘소상공인 상권 보호’를 통한 ‘지역경제 활성화’에 주체적으로 참여하는 방안을 모색해야 한다. 이를 위해 업종별 및 이종(異種) 간 ‘소상공인 협동조합’ 조직화, 소비자 조직화를 통해 ‘사회적 소유권’(주 : 미국의 사회학자인 에릭 올린 라이트(Erik Olin Wright)에 따르면 “생산수단의 ‘사회적 소유권’은 소득을 발생시키는 재산이 ‘사회’의 모든 사람들에게 공동으로 소유된다는 것을 뜻한다. 따라서 모든 사람들은 이 생산수단의 사용으로 발생되는 순소득에 대한 집합적 권리, 그리고 이 소득을 발생시키는 재산을 처분할 집합적 권리를 가진다.”(에릭 올린 라이트, 2012, 『리얼 유토피아』, 권화현 옮김, 들녘. p.173)) 형태의 자조기금 조성 및 공공적(公共的) 활용으로 ‘지역사랑상품권 발행제도’의 자생력 강화에 기여하도록 소상공인과 지역시민들을 독려할 필요가 있다. 이러한 지역 소상공인의 자조적 실천은, 정부 지원의 규모와 내용에 대한 조정 가능성을 높임으로써 ‘지역사랑상품권’ 발행 지원 정부예산 편성으로 인한 정치적 갈등을 완화하는 효과를 낳을 것이다. 

   셋째, ‘지역사랑상품권 발행제도’가 지역경제 활성화에 더욱더 실질적으로 이바지하도록 함으로써 ‘지역사랑상품권 발행제도’의 제도적 입지를 강화할 필요가 있다. ‘지역사랑상품권’의 유통 기능은 “지역의 생산자와 소비자뿐만 아니라, 생산자와 생산자, 생산자와 지방자치단체 사이의 거래관계로 확장될 필요가 있다. 이러한 지역화폐 거래관계의 확장은 최종 재화뿐만 아니라 중간재의 생산과 소비, 지역화폐를 통한 지방세 납부 등 지역화폐의 사용 확대 및 2차, 3차 사용시스템을 가능케 함으로써 지역순환경제의 촉진에 기여”(주 : 박창규, 2023.8, 앞의 박사학위 논문, p.127.)할 수 있고 ‘지역사랑상품권 발행제도’의 제도적 입지도 강화될 수 있다. 

   이러한 개혁 과제는 소상공인과 지역 시민들의 ‘정치적 발언력’이 조직되고, 소상공인과 지역사회가 ‘경제민주화 정치과정’의 주요 정치세력으로서 책임감을 가질 때 제도화될 수 있다. 그리고 그러한 제도화를 통해 소상공인과 지역 시민들의 ‘정치적 발언력’이 강화될 수 있다. 즉, 제도와 지역 시민들의 경제행위가 상호작용함으로써 ‘지역사랑상품권 발행제도’가 다시 안정화되고 지역의 ‘소상공인 상권 보호’를 통한 ‘지역경제 활성화’가 진전될 수 있다. 

   끝으로, 지역순환경제 실현 관점의 지역 중소상업 자영업자 지원 정책을 모색함에 있어서 핵심 과제는 지역에서 중소 자영업자들의 대항력(Countervailing power)을 형성하는 제도적 방안을 검토하는 것이다. 임금노동자들의 노동3권이 헌법과 법률에 의해 보장되어 있듯이 자영업자들의 사회적 권리를 법률로써 보장하기 위해 현행 「소상공인기본법」을 「소상공인·자영업자 권리보호에 관한 기본법」으로 개정해야 한다. 이를 통해 지역 상업에 종사하는 중소 자영업자들을 포함한 자영업자들의 사회적·경제적 권리를 법률로 보장함으로써 중소 자영업자들의 대항력 형성을 지원해야 한다. 중소 자영업자들의 존재 의의와 사회적 역할에 따른 사회적·경제적 권리의 예로는 사회적자본(Social Capital)의 형성 지원, 지역상업 관련 공공기관 등 지역 앵커 기관들의 진보적 조달(Progressive Procurement) 지원, 중소 자영업자들의 지역공동체 부 구축(Community Wealth Building) 지원, 유통 대기업의 지역 중소 자영업자들을 위한 지역 재투자(Community Reinvestment) 기금 조성, 협동조합 등 사회적경제 비즈니스 조직의 창출 지원, 지역 중소 자영업자들에 대한 금융지원과 같은 정책 방안들이 있다. 



[참고 문헌]

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