- 경실련에서 오랫동안 부동산투기근절, 건설부패 차단, 공직자 개혁 등을 위한 다양한 운동에 계속 참여해왔다. 2016년 상반기에는 정의당 정책연구위원으로 활동했다. 최근에는 집값 하락세가 거품 제거로 이어지고 무주택 서민들의 주거권 보장이 확대될 수 있도록 공공주택 정책 개혁 운동에 집중하고 있다. 

1. 논의배경

  집값이 주춤하고 있다. 2021년 8월 이후 지속해서 금리가 인상되면서 주택 거래 절벽상태가 이어지고 있고 실거래가격은 하락하고 있다. 최근 부동산 플랫폼 직방이 단지별로 ‘동일면적 직전 거래가격’ 대비 상승거래와 하락거래의 최근 10년간 추이를 살펴본 결과에서도 서울에서는 하락거래 비율이 54.7%로 상승거래보다 많은 것으로 나타났다.(주: 2022.08.22. 아시아경제 언론 보도)  하지만 거래가 거의 이뤄지지 않는 상황이라 아직까지 서울 아파트 시세에는 크게 변화가 없으며, 강남 일부 아파트 시세는 여전히 고점에 머물러 있다.(주: 2022년 8월 KB 시세 : 은마 30평 23.5억(6월 24억), 래미안퍼스티지 34평 37.7억(6월 37.5억))  국민은행 부동산통계에서의 서울 아파트값 평균가격도 2022년 7월 현재 호당 12.8억 원으로 역대 최고이다.(주: KB 통계, 2022년 7월 월간시계열 자료) 5년 전인 2017년 5월 평균가격(호당 6억 원)과 비교해보면 6.7억 원, 111%가 폭등한 만큼 지금의 실거래가 하락세가 집값거품 제거로 이어질 수 있어야 한다. 
  원희룡 국토부장관, 오세훈 서울시장도 언론인터뷰를 통해 집값이 더 하락해야 한다는 점을 강조했다. 하지만 정작 정부 대책은 집값하향이 아닌 거품을 떠받치는 규제완화 대책들에 치우쳐있어 우려스럽다. 윤석열 대통령이 취임 100일 기념 기자회견에서 “폭등한 집값과 전세값을 안정시켰습니다”라고 발언한 것도 대통령이 부동산시장과 정부 정책을 아직도 제대로 파악하지 않은 결과로 해석된다. 최근 기록적인 폭우에 서울 반지하에 거주하던 일가족 등 4명이 사망하는 참담한 사고가 발생, 반지하 등에 거주하고 있는 주거취약계층의 주거권 민낯도 드러났다. 따라서 이 글에서는 집값안정과 서민 주거안전망 강화를 위해 윤석열 정부가 추진해야 할 개혁정책을 제시하고자 한다. 


2. 부동산시장과 주거안전망 진단

   1) 서울 아파트값 변화와 금리
  윤석열 대통령의 ‘집값, 전세값을 안정시켰다’는 자화자찬은 지난 정부에서 집값폭등 문제에 대해 문재인 전 대통령이 ‘우리의 부동산 가격상승 폭이 가장 작은 편에 속한다“라고 발언한 것처럼 부동산시장에 대해 국민과 매우 동떨어진 상황인식을 보여준다. 여기에는 개발관료의 잘못된 부동산통계에 근거한 시장진단이 크게 영향을 미친 것으로 판단된다. 이에 경실련은 지속적으로 서울 아파트값 변화를 조사하고 정부 정책과 아파트값의 변화를 분석, 국민과 정부와 정치권에 알려왔다.

<그림 1> 정권별 서울 아파트 시세•기준금리•종부세 정책 변동
                                                 (단위 : 30평형/백만원, 연도별 1월 기준)

출처 : 경실련 보도자료. 18년간 서울아파트 시세변동 분석결과, 2022.07.19

  최근에도 서울 25개 자치구에 있는 75개 대규모 단지의 시세변화를 조사하고 정부 주요 정책 및 금리변화와 비교하였다. 조사결과 아파트값 평균시세는 30평 기준 2022년 5월 12억8천만 원으로 역대 최고이며, 지난 정부가 출범한 2017년 5월 때의 2배가 됐다. 기준금리는 2017년 5월 1.25%에서 2020년 5월 0.5%까지 떨어졌으나 2021년 8월 0.75%로 상승한 이후 꾸준히 올라 2022년 5월 1.75%, 2022년 8월 2.5%까지 상승했으며 추가인상 가능성도 언론 보도되고 있다. 
  주택 실거래가격은 하락하고 있다. 한국부동산원이 발표한 서울 아파트 실거래가격지수는 2017년 5월 94.2에서 2021년 10월 179.7까지 상승했다가 하락세로 전환, 2022년 6월 175.7까지 떨어졌다.(주: 한국부동산원, 공동주택 실거래가격지수) 하지만 지난 5년간 폭등한 것에 비하면 여전히 비정상적인 수준이며, 7월 현재까지는 시세하락으로 이어지지 않고 있다. 추가 금리인상 등의 영향으로 실거래가 하락세가 지속되고 매물이 늘어날 경우, 시세도 떨어질 가능성이 크다. 하지만 지난 2004년 이후 금리와 집값 변화를 살펴보면 참여정부 때는 금리인상에도 불구하고 집값이 크게 올랐던 기간이 있었다. 또한, 금리결정은 국내외 금융·경제 여건과 향후 경제전망, 소비자물가 등의 다양한 변수 등을 고려해서 결정된다.
  따라서 금리뿐 아니라 정부의 주택정책 방향이 집값변화에 매우 중요하며 지난 정부에서의 집값폭등도 25차례의 부동산실책의 영향이 크다. 마찬가지로 지금 같은 실거래가 하락세가 시세하락으로 바로 이어지지 않는 이유도 정부의 규제완화와 세금감면에 치중한 부동산대책이 영향을 미치는 것으로 판단된다. 종부세 공정시장가액 비율을 100%에서 60%로 낮춰 종부세 부담이 대폭 줄었고(2022년 6월), 선분양제 아파트에 대한 분양가상한제 적용기준이 되는 법정건축비는 전년 대비 8%나 상승, 평당 706만 원(30평 기준 2.1억 원)으로 상승하고 기준도 완화시켜 분양거품을 더욱 조장시킬 것이 예상된다. 여기에 지난 8월 16일 발표한 270만 호 공급대책에도 다양한 민간규제 완화를 포함하고 있다. 

    2) 공급확대와 소유편중 심화
  윤석열 정부는 지난 정부에서의 집값폭등이 공급부족 때문이라고 강조하고 있다. 지난 정부도 취임 초기에는 투기가 집값상승 원인이라 진단했지만 1년 만에 공급부족이라고 진단, 3기 수도권 신도시, 공공재개발·재건축, 도심공공주택복합사업 등 200만 호 공급계획을 발표, 공급확대를 추진했다. 당시 정부는 연평균 주택공급이 54만6천 호로 역대 정부 중 최고라고 강조했다.(주: * 전국 연평균 주택공급(만호) (‘05～’07) 36.3 (‘08～’12) 35.7 (‘13～’16) 45.0 (‘17～’20) 54.6(국토부, 「공공주도 3080+」 대도시권 주택공급 획기적 확대방안, 2021.2.4.)) 윤석열 정부의 270만 호 공급계획(연평균 54만 호)도 비슷한 수준의 대규모 공급확대책이다. 하지만 투기적 가수요가 존재하는 주택시장에서 과연 주택공급 확대가 집값안정과 서민주거안정으로 이어질 수 있을지는 회의적이다. 이는 주택소유 편중변화에서도 알 수 있다. 

<표 1> 10년간 주택 소유통계 변화

주) 100분위별 주택소유 통계에서 지분율을 고려해 10%를 낮춤
자료 : 국세청·행정안전부, 100분위별 주택소유 통계현황

  경실련이 국세청과 행정안전부가 국감자료로 제출한 100분위별 주택소유 통계 현황을 분석한 결과 2008년부터 2018년까지 10년간 주택 수는 489만 호가 증가했지만 248만 호가 다주택자에게 돌아갔고, 이 중 54만3천 호를 상위 1%가 사재기한 것으로 나타났다.(주: 경실련 보도자료, 10년간 주택소유 현황 변화 분석 발표, 2019.9.24) 지금처럼 주택이 주거공간이 아닌 투기수단으로 변질된 현실을 바꾸지 않는 한 주택공급 확대가 서민주거안정 효과보다는 다주택자들의 투기조장과 소유편중 심화를 부추길 우려가 매우 크다는 것이다. 
  물론 무주택서민을 위한 공급은 여전히 절실하다. 대한민국 주택보급률은 2020년 기준 전국 평균 103.6%이지만 서울의 주택보급률은 94.9%이고 자가보유율도 42%에 불과하다.(주: 서울시, ‘2020년 서울시 복지실태조사’, 2021.4.29) 
  더군다나 이번에 참사가 발생한 반지하 가구는 32.7만 가구이며, 쪽방 등 비주택 거주 가구 수는 46.3만 가구나 된다. 이중 서울에만 반지하에 20.1만 가구가 거주하고 있다.(주: 국토교통부, 국민주거안정 실현방안, 2022.8.16) 이들을 위한 적정한 신규공급은 지속해서 이루어져야 한다. 그리고 서민들이 부담 가능한 주거공간 마련을 민간이 할 수는 없는 만큼 공공의 적극적인 공급확대가 필요하다. 

   3) 분양가상한제와 분양거품 심화
  민간 공급확대가 집값안정과 서민들의 내집마련 기회로 이어지지 못하는 이유는 비싼 분양가 때문이다. 정부는 주택담보대출 규제완화(LTV 상한 80% 완화)(주: 금융위원회, 새정부 가계대출 관리방향 및 단계적 규제 정상화 방안, 2022.6.16)로 실수요자들의 내집마련 애로를 해소한다고 강조했지만, 비정상적으로 비싼 분양가격은 방치한 채 대출규제만 완화한다면 주택의 투기상품화를 부추길 우려가 클 뿐 아니라 최근처럼 집값이 주춤 하락할 경우에는 거품폭탄 아파트를 떠안은 서민들의 주거불안을 더욱 조장할 수밖에 없다. 
  현재처럼 짓지도 않은 아파트를 팔 수 있는 선분양제에서 분양거품을 방치하는 것은 정부의 역할을 방기하는 것과 다름없다. 제도상으로는 2020년 7월부터 분양가상한제가 시행되고 있지만, 정부 입맛대로 적용하는 핀셋형 분양가상한제로 실제 적용단지가 많지 않을 뿐 아니라 분양가의 적정성에 대한 검증도 매우 부실하다. 현재 분양가상한제는 공공택지 아파트와 민간택지 내 서울 강남·서초 등 13개 구와 경기도 광명·하남·과천 등 일부 지역에만 적용되고 있다. 분양가 검증도 유명무실해서 분양거품이 상당하다. 공기업인 LH조차 분양가상한제를 적용받고 있음에도 불구하고 고분양 논란으로 비판받고 있다. 

[표 2] LH 분양수익 추정(62개 단지)
                                                                                                   (단위 : 만원/평)

주 1) 공공주택업무처리지침 별표2. 조성된 토지공급가격 기준
자료 : LH 경기도 62개단지 입주자모집 공고문
출처 : 경실련 보도자료. LH 경기도 공공주택 분양가 분석발표, 2022.2.16

  경실련이 LH가 2011년 이후 분양한 경기도 62개 공공주택 분양현황을 조사한 결과 평당 분양가는 2011년 874만 원에서 2021년 1,221만 원으로 40%, 30평 기준 1억 원 상승했다. 하지만 택지수용비, 적정건축비 등을 토대로 경실련이 추정한 적정분양가는 2011년 평당 872만 원에서 2021년 1,053만 원으로 추정, LH 분양가가 경실련 추정 적정분양가보다 1조2천억 원 정도가 더 비싸 그만큼의 부당이득이 LH로 돌아갔을 것으로 예상된다. 특히 집값이 폭등한 지난 5년 동안의 분양수익만 1조 원 이상으로 전체 수익의 90%가 지난 5년간 발생했다. 집값 상승세를 반영하여 공기업조차 분양가를 부풀려 부당이득을 취했다고밖에 볼 수 없다. 실제 2015년 박근혜 정부에서 공공택지 내 아파트의 택지비 공급기준을 이전에 조성원가 기준에서 시세를 반영한 감정가 기준으로 변경했고, 이후 택지비 가격이 크게 상승했다. 정부가 나서 제도적으로 공기업의 부당이득을 조장하고 있는 상황이다. 
  여기에 LH 공사는 행정정보인 분양원가도 공개거부하며 분양거품을 숨기려 하고 있다. 수차례 원가공개 소송에서 사법부가 원가공개 판결을 내리고, SH공사·GH공사는 이미 원가내역을 홈페이지에 상세하게 공개하고 있다. 중앙정부 주택공기업만 원가공개를 거부하고 있는데 원희룡 장관은 즉각 LH의 분양원가 공개를 지시해야 한다. 
  민간아파트의 분양거품은 더욱 심각하다. 분양가상한제가 적용된 아파트의 건축비도 평당 기준 1,063만 원(반포 래미안 원베일리)에서 1,893만 원(중구 힐스테이트 세운센트럴1)까지 책정되는 등 국토부가 정한 분양가상한제 아파트 법정건축비(평당 706만 원)의 2배 수준이나 된다. 30평 기준으로 아파트별 건축비 차이가 2~3억 원 이상 차이 나는데 버젓이 분양가상한제 아파트라고 지자체장이 승인을 내주고 있다. 바가지 분양가에 대한 심의가 철저하게 이루어진 건지, 관련 원가내역을 충분히 검토한 건지 의심스럽다. 

   4) 주택공기업 특권과 공공주택 확대
  최근의 미분양 증가세는 집 없는 서민들이 집값하락을 기대하며 거품덩이 민간아파트를 거부하고 있음을 보여준다. 이럴 때 정부가 거품 없는 공공주택을 꾸준히 공급한다면 무주택자들에게는 내집마련의 기회를 제공해주고 민간아파트값 거품제거에도 크게 영향을 미치며 집값안정과 서민주거안정 효과를 가져올 수 있다. 
  하지만 지금의 LH에게 과연 무주택자를 위한 주택공급을 맡길 수 있을지 국민들은 의구심을 갖고 있다. 지난 정부에서의 부동산땅투기 의혹으로 부패공기업이라는 비난을 받았음에도 불구하고 국민들이 수긍할 만한 개혁책을 내놓지 않고 있기 때문이다. 서민주거안정을 위해 설립된 LH에게 국민들은 강제수용·용도변경·독점개발 등 3대 특권을 부여하고 공공주택 확대를 요구해왔다. 공공주택은 거품 없는 가격의 분양주택 이외 영구임대·국민임대·장기전세 등 저렴한 가격으로 20년 이상 거주할 수 있는 장기임대주택이다. 하지만 앞서 살펴본 것처럼 LH는 분양주택에서 막대한 이득을 챙겨왔을 뿐만 아니라, 장기임대주택 보유량을 늘리기 위한 노력과 결과에서도 크게 미흡한 것으로 나타났다. 

[표 3] 국토부 공공주택 유형별 재고 현황                            (단위: 만호)

주) 경실련은 영구·50년·국민·장기전세 등 20년 이상 임대 아파트를 장기공공주택으로 인정함 
자료 : 국토부 2020년 주택업무편람, 정보공개청구(국토부)  
출처 : 경실련 보도자료, 장기공공주택 보유현황 분석발표, 2021.2.25

  LH가 공급해온 공공임대주택은 영구임대, 국민임대, 장기전세, 기존주택매입임대, 행복주택, 10년 공공임대 등 다양한 유형이다. 이 중 20년 이상 임대할 수 있고 저렴한 임대료로 거주할 수 있는 영구·국민·장기전세 등의 아파트 재고량은 2019년 기준 89.6만 호이다. 이는 전체 주택 수의 4.2%에 불과하다. 이외 국토부가 공공주택이라고 발표해 온 행복주택, 10년 공공임대주택, 기존주택 매입임대 등은 바람직한 공공주택으로 볼 수 없다. 행복주택은 임대료가 시세를 기준으로 책정되어 비싼 편이고 임대기간도 6년에서 최장 10년에 불과하다. 10년 공공임대주택은 5년만 임대해도 분양전환되는 분양주택으로 국토부가 시세 기준 분양전환가격을 적용하며 집 장사 수단으로 변질됐다. 기존주택 매입임대는 지금처럼 주택보급률이 100%를 넘은 상황에서 공공주택 확보수단이 될 수 있으나 현재처럼 집값거품이 심할 때가 아닌 집값거품이 빠졌을 때 사들여야 예산낭비를 막고 집값거품 제거에도 기여할 수 있다. 실제 경실련이 SH공사의 매입임대주택 취득가격과 공공택지 아파트 건설원가를 비교한 결과, 20평 기준 암사동 다가구 주택 매입가격은 호당 5.4억이었고, 위례 아파트 건설원가는 2억 원으로 2배 정도 비쌌다. 이처럼 무분별하게 기존주택을 매입하며 공기업 직원과 주택업자와의 뇌물수수 등의 부패행위도 발생, 경찰 수사까지 이어졌다.
  윤석열 정부는 공공주택 확대방안으로 매입임대주택을 신축매입약정 방식으로 향후 5년간 15만 호를 공급하겠다고 밝혔는데 지금 필요한 것은 부패와 예산낭비를 조장하는 비싼 거품덩이 매입임대 확대가 아니라 거품제거를 위한 저렴한 공공아파트 확대이다. 


3. 집값거품 제거와 주거안전망 확보를 위한 제언

금리상승 등의 영향으로 실거래 하락세가 이어지는 지금이 집값거품 제거와 주거안전망을 확보할 수 있는 기회이다. 이에 정부는 지금이라도 정책 방향을 전면재검토하여 규제완화성 민간공급 확대를 중단하고 공공주택 정책 개혁과 소비자를 위한 주택공급정책 전환을 추진해야 한다. 

   1) LH 개혁을 통한 공공주택 공공성 강화
  LH 공사는 공공주택 공급에서 절대적인 역할을 하고 있음에도 불구하고 원가공개 거부, 공공택지 사업 민간참여 허용, 10년 공공주택 공급 등 지방공기업인 SH 보다 공공성이 떨어진다. 이 때문에 소비자를 위한 공공주택 확대를 위해서는 무엇보다 LH의 공공주택 정책 개혁이 절실하다. 
  우선 분양원가 내역을 상세하게 공개해야 한다. 위례, 수서 등 지금까지 공급한 아파트의 분양원가 내역을 상세하게 홈페이지에 공개하여 과거의 잘못을 바로잡겠다는 의지를 보여주고 민간아파트 분양거품을 방지해주는 역할을 해야 한다. 또한, 과천지식정보타운처럼 공공택지사업 및 공공주택사업에 민간사업자를 공동시행자로 참여시켜서는 안 된다. 경실련 조사결과 LH공사가 과천지식정보타운에 참여한 대우컨소시엄 등 민간업자에게 알짜배기 공동주택지를 수의로 넘겨 수천억 원의 부당이득을 안겨준 것으로 나타났다.(주: 경실련 보도자료, 과천지식정보타운 건설사 특혜 분석 발표, 2019.7.9)
 또한, LH의 공공주택사업에서 민간참여형 공동주택 27개 단지 중 15개 단지를 재벌건설사 상위 5위가 독식한 것으로 나타나는 등 민간참여 공공주택사업은 공공주택사업마저 재벌 먹잇감으로 만들어주는 통로일 뿐이다.(주: 정동영의원 국감 보도자료, 2018.10.11) 대장동 부패가 공공이 인허가권을 행사하고도 막대한 부당이득을 특정 민간업자에게 안겨준 것에서 비롯됐음을 유념하고 LH의 공공주택 정책 개혁을 추진해야 한다. 

   2) 30년 이상 장기임대와 건물분양 주택 확대
  정부나 정치권 모두 공공주택 확대를 강조해왔지만, 지금의 장기공공주택 재고율이 5% 수준에 불과한 것은 공공택지 매각을 허용했기 때문이다. 공공주택 확대를 위한 택지확보가 절실함에도 민간업자에게 택지를 팔아 부당이득을 챙기는 땅장사를 허용하고 한쪽에서는 비싼 기존주택 매입을 확대하는 정책으로 공공주택 확대가 가능할 수 없다. 지금이라도 강제수용해서 조성한 공공택지 중 공동주택지 매각을 중단해야 한다. 국민의 자산인 국공유지 등의 매각도 중단하고 국민을 위한 공공주택 등으로 활용해야 한다. 
  공공주택 유형도 단기임대, 분양전환 등은 폐지하고 저렴한 임대료로 30년 이상 임대 가능한 공공주택을 공급해야 한다. 집값안정과 내집마련 기회제공을 위해 토지임대 건물분양 주택도 지속적으로 공급되어야 한다. 이번에 발표한 270만 호 주택공급정책에 올해 공급예정인 토지임대 건물분양은 SH공사가 고덕강일지구에 공급하는 850호에 불과한 만큼 적극적인 확대가 필요하다. 
  장기공공주택 확대를 위한 주택도시기금 등의 참여도 더욱 확대되어야 한다. 최근에 주택도시기금 여유자금을 적극적으로 활용하면, 추가적인 재원 없이 공공주택 110만 호 이상 충분히 확보할 수 있다는 연구결과도 나온 만큼 공공주택 확대를 위해 기금 등의 공적재원 확대가 필요하다.(주: 박준·봉인식, 공공주택 공급확대를 위한 재원조달 분석, 2022.5)

  3) 주거비 지원확대 등 주거권 강화
  최근 기록적 폭우에 의한 반지하 참사로 반지하 등에 거주하는 주거취약계층의 주거권 보장이 크게 요구되고 있다. 오세훈 서울시장, 원희룡 국토부장관 등도 모두 해결책을 제시하고 있지만 수십만 가구의 주거불안 해소에 바로 영향을 줄 수 있을지 회의적이다. 공공주택 확대 등은 시간이 필요한 만큼 주거비 부담을 낮춰주려는 노력이 더 중요하다. 따라서 집값거품 제거를 위한 정책과 함께 주거비 지원확대가 이루어져야 한다. 소득 하위 20% 이하 무주택자(50% 주거보유율 적용 시)에게 주거비 지원을 한다고 가정해도 200만 가구 이상을 지원해야 하며 지원액도 현재 민간임대주택 임대료 등을 감안하면 추가 인상해야 주거안정효과를 기대할 수 있다.(주: 2020년 12월 기준 주거급여 대상 가구 수는 118.9만 가구로 일반가구의 5.8%이며, 월평균 지급액은 15만5천 원이다(국토연구원, 공공임대주택과 주거급여제도의 정책효과 분석과 성과제고 방안, 2022.5.16.)).
 
   4) 소비자 중심의 후분양제 도입
  윤석열 정부는 민간규제 완화의 일환으로 분양가상한제 기준을 완화하고 재건축초과이익환수 후퇴 등을 추진하고 있다. 이미 건설원자재 인상 등을 내세워 분양가상한제 기준인 기본형건축비 인상을 추진했다. 하지만 분양가상한제 아파트의 분양거품과 허수아비 분양가심의 등은 해소하지 않은 채 기준만 완화해준다면 건설사의 부당이득은 늘리고 소비자 피해만 키울 뿐이다. 특히 지금처럼 무주택자들이 비싼 거품덩이 아파트 구매를 거부하는 상황에서 규제완화성 분양가상한제까지 추진해가며 민간 선분양을 허용한다면 소비자 피해는 눈감고 건설업계 이해만 대변하겠다는 것과 다름없다. 이번 기회에 소비자 피해와 투기조장을 조장하는 선분양제를 폐지하고 후분양으로 전환, 소비자와 주택사업자의 정상적인 주택공급 정책이 정착되도록 해야 한다. 


[참고문헌]

경실련 보도자료, 10년간 주택소유 현황 변화 분석 발표, 2019.9.24.
------------------, 장기공공주택 보유현황 분석발표, 2021.2.25.
------------------, LH 경기도 공공주택 분양가 분석발표, 2022.2.16.
------------------, 18년간 서울아파트 시세변동 분석결과, 2022.07.19.
국토교통부, 「공공주도 3080+」 대도시권 주택공급 획기적 확대방안, 2021.2.4.)
------------, 국민주거안정 실현방안, 2022.8.16.
국토연구원, 공공임대주택과 주거급여제도의 정책효과 분석과 성과제고 방안, 2022.5.16.
금융위원회, 새정부 가계대출 관리방향 및 단계적 규제 정상화방안, 2022.6.16.
박준·봉인식, 공공주택 공급확대를 위한 재원조달 분석(주택연구 제30권 2호), 2022.5.
아시아경제 언론보도, 2022.08.22. 
정동영의원 국감 보도자료, 2018.10.11.
한국부동산원, 공동주택 실거래가격지수.
KB 통계, 2022년 7월 월간시계열 자료.