2021.07.21.                                                                                                                     김수현(정의정책연구소 연구위원)
 

○ 한국전 종전 결의안 통과 및 판문점선언 비준 동의의 의의

- 판문점선언은 "한반도에 더 이상 전쟁은 없을 것이며 새로운 평화의 시대가 열릴 것"이라며 특히 '3. 남과 북은 한반도의 항구적이며 공고한 평화체제 구축을 위하여 적극 협력해 나갈 것이다.'에서 정전상태 종식, 확고한 평화체제 수립이 더 이상 미룰 수 없는 역사적 과제임을 확인하고, 불가침 합의 재확인, (~ 데 따라) 단계적 군축, (올해에) 종전을 선언하고 정전협정의 평화협정 전환과 항구적이며 공고한 평화체제 구축을 위한 남북미 3자 혹은 남북미중 4자회담 개최의 적극 추진, 완전한 비핵화를 통한 핵 없는 한반도 실현 등을 공동 목표로 확인함.

- 판문점선언과 9월 평양공동선언 등 현 정권에서 이루어진 합의뿐만 아니라 역대 남북 정상이 직접 합의하거나 비준한 남북 합의에 대한 국회의 비준 동의는 첫째, 남북 합의의 효력이 정권 변화 등 내외부의 변화와 영향 속에서도 흔들리지 않는 법적 완결성을 갖게 함. 둘째, 남북 정상 간 합의가 정권교체 등에 의해 번복 혹은 중단되는 과거의 과오를 딛고 지속적인 실천이 이루어질 것이라는 한국의 국가 차원 의지를 밝히는 것. 셋째, 대외적으로 한반도에서의 전쟁 불가와 항구적 평화, 남북관계 발전(과 궁극적으로는 통일-통일의 완성태와 방법론을 둘러싼 갈등, 청년층의 회의에 따라 이걸 굳이 천명하는 것 자체가 평화공존과 과정으로서의 통일에 걸림돌이 된다는 주장도 존재)을 이루겠다는 한국민의 집합적 의지를 천명하는 것.

- 한국전 종전선언 촉구 결의안의 경우, 정전체제를 종식시키고 항구적인 한반도 평화체제를 구축하기 위한 정치적 선언으로서 남·북·미·중(미국 평화법안은 중국 빠짐) 정상의 종전선언이 조속히 이루어지고, 정전협정을 평화협정으로 전환·대체하기 위한 본격적 논의의 시작, (북미 간-적절?) 한반도 비핵화 협상의 성과 있는 진행과 (남북 간) 남북정상선언의 성실한 이행, 국제사회의 관심과 협력 등을 촉구하는 내용을 담고 있음. 결의안의 경우 직접적이고 구체적인 강제 등의 효력을 발휘하는 것은 아님. 하지만, 여야 합의로 통과될 경우 정당과 정권을 초월하는 한국 정치권의 한반도 평화의 항구화·제도화와 비핵화에 대한 의지를 보여준다는 의의가 있음.

- 정의당의 입장, 제안
 • 제안 : “문재인 정부의 4.27 판문점 선언과 9.19 군사합의, 노무현 정부의 10.4 공동선언, 김대중 정부의 6.15 공동선언, 그리고 이 모든 평화 선언의 출발점이 되어준 박정희 정부의 7.4 남북공동성명과 노태우 정부의 남북기본합의서까지, 한반도 평화의 큰 발자국인 6개의 남북합의문을 모두 비준(동의)하여, 국회의 한반도 평화 의지를 보여줍시다.”
  - 배진교 원내대표, 국회 비교섭단체대표연설, 2021.6.22.
* 비준(批准)은 조약 체결의 권한을 가진 전권위원이 조약의 내용에 합의했음을 증명하기 위하여 서명한 조약을, 국가 원수가 최종적으로 확인하는 행위를 말한다. 흔히 비준의 주체를 국회로 틀리게 알고 있어서 '국회 비준'이라고 표현하지만, 국회는 비준에 동의할 권한을 가지고 있을 뿐이다.
(출처: 위키피디아, https://ko.wikipedia.org/wiki/%EB%B9%84%EC%A4%80)
   남북관계발전에 관한 법률 제4장 남북합의서 체결 제21조 남북합의서의 체결·비준 조항에도 ①대통령은 남북합의서를 체결ㆍ비준 ~ ③국회는 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서 또는 입법사항에 관한 남북합의서의 체결ㆍ비준에 대한 동의권을 가진다고 되어 있음.

 • 정의당 현 강령(2015년 개정) - “(~ 평화와 번영의 한반도를 만들어 낼 것이다.) 이를 위한 첫걸음으로 7.4 공동성명, 남북기본합의서, 6.15 공동선언, 10.4 정상 선언을 비롯해 남과 북의 선행 합의를 모두 존중하고 실천할 것이다. (대화와 협력을 통해 북한의 핵무장과 인권 문제를 실질적으로 해결해 나간다는 원칙을 분명히 하며, 평화체제 달성을 위한 능동적이며 자주적인 노력을 전개할 것이다.)”


○ 한반도 종전선언 촉구 결의안과 판문점선언 비준 동의 동향 및 과제

- ‘한반도 종전선언 촉구 결의안’ 처리 동향과 배경
 • 동향 : 2020년 6월 15일에 발의되어 9월 28일 외교통일위원회 전체회의에 상정되어 논의됨. 9월 22일 발생한 월북 시도 어업지도원에 대한 북한의 총격 사살 등을 이유로 국민의힘 의원들 반대에 부딪혀 안건조정위원회에 회부됨. 현재까지 상임위에 계류된 상태. 더불어민주당 의원들도 법안이 상정되었으므로 보류를 하는 것은 국회법상 불가하다는 주장만 할 뿐, 왜 상황이 이런데도(이러기 때문에) 처리해야 하는지 적극적 주장을 전개하는 의원은 한 명밖에 없었음.
 • 배경 : 당시 발발한 돌발 사태의 탓도 있지만, 여야 간 ‘종전선언’의 성격, 의의와 파장 등에 대한 이견이 존재. 국민의힘 등 보수 야당은 한반도 비핵화와 평화체제 협상의 환경 마련과 촉진을 위한, 즉 입구로서의 정치선언이 아닌 북한 비핵화가 이루어진 뒤의, 즉 출구로서 종전선언, 종전협정을 주장. 종전선언이 이루어질 경우, 주한미군 주둔에 대한 시비, 철수 등이 이루어질 수 있다는 의심도 반대의 배경. 여당은 종전선언이 대화의 촉진, 활성화를 위한 정치적 선언이다, 주한미군 주둔과 상관이 없다는 주장을 하는데 후자의 내용을 왜 결의문안 등에 성안을 하지 않는지는 모르겠음. 참고로 2019년 2월 26일 미국 민주당 로 칸나(Khanna Ro) 의원 주도로 발의한 "한국전쟁 종전결의안(Calling for a formal end of the Korean war)"에는 o 종전선언 및 항구적 평화 정착이 1953년 체결된 한미 상호방위조약에 대하여 어떠한 법적 효력도 없음을 확인, o 주한미군 주둔 문제는 종전선언과 무관하게 종국적으로 한미 간에 공동으로 결정해야 할 문제라는 문재인 대통령의 언급에 대해 동의한다는 내용이 들어 있음.(국회 외교통일위원회 전문위원 최용훈, 「한반도 ‘종전선언’ 촉구 결의안 검토보고」의 참고자료 “미국 하원 「한국전쟁 종전결의안」진행 상황”, pp. 18-19.)

- 판문점선언 등 비준 동의안 처리 동향과 배경
 • ‘남북화해와 평화를 위한 4.27 판문점선언 비준 동의와 9.19 평양공동선언 이행 촉구 결의안’ 현황 : 2020년 9월에 발의(정의당 의원 모두 공동발의 동참)되어 11월 26일에 외교통일위원회 전체회의에 상정, 법안심사소위에 회부됨.
 • 더불어민주당, 정의당, 열린민주당 등 180명의 의원이 올해 6월 17일 정부에 4·27 판문점 선언 비준 동의안 제출을 촉구하며 "비준 동의안이 제출되면 6월 임시국회에서 처리하겠다"고 천명하는 기자회견. 국민의힘 등은 비준 동의 이전에 ‘북핵 폐기’부터 요구하라며 반대.
 • 통일부는 장관 등이 “남북 합의의 지속 가능한 이행 기반 마련 등을 위해 국회 비준 동의가 필요하다”는 입장을 여러 차례 천명. 그러나 비준 동의안을 아직 국회에 제출하지는 않음. 그 이유에 대해서는 첫째, 통일부 당국자는 “정부가 비준 동의안을 국회에 제출해야 하는데 국회의 입장이 제일 중요하다"며 국회 논의 동향을 살피면서 시기를 정하겠다는 입장을 천명. 국민의힘 등이 여러 가지 이유를 들어 반대하는 상황에서 비준 동의안 처리가 가능하겠는가, 여야 합의가 되지 않은 상황에서 비준 동의안을 제출해봤자 그 통과를 통해 얻을 의의보다는 정쟁화, 야당 이견의 부각에 따른 미국 등 관련국들과의 협상에 초래할 불이익 등의 부정적 효과에 대한 우려가 있는 것으로 보임. 둘째, “재정 지출, 비용 추계와 같은 내부 검토를 계속하고 있다”는 통일부 당국자의 말에 비추어보아 주로 철도·도로 연결 및 교류협력 사업에 대한 재정 소요 등에 대해 국회를 충분히 설득할 내부적인 준비가 미흡하거나, “대북 협상력 위한 관행” 등을 빌미로 한 정부의 ‘재량권’에 대한 이해가 내재한 것으로 보임.(이와 관련해서는 CBS노컷뉴스, “2018년 국회는 왜 '판문점선언'을 비준하지 않았나”. 2020.6.25. https://www.nocutnews.co.kr/news/5366936 등을 참조 바람.)

 
○ 과제

 - 한반도 평화 프로세스의 재개와 남북관계 회복 필요
   : 앞의 동향에서 살펴보았듯이 북한이 어업지도원에 대한 비인도적 행위를 한 것은 돌발적 사건이었지만, 판문점연락사무소를 폭파하거나 단거리 미사일 시험 발사를 하거나 앞으로도 예상할 수 있는 한미연합훈련의 실시와 그에 대한 반발로 강경책을 구사할 때는 ‘~ 촉구 결의안’ 등의 통과는 정치적으로 굉장히 어려워짐. 보수 야당의 반대도 극렬해지지만, 여당인 민주당도 이럴 때일수록 한반도 평화 프로세스의 재개와 성사를 위해 국회 차원 결의안 통과가 필요하다고 적극적으로 설득하기보다는 상황을 피해 버림. 다른 나라도 그렇지만 한국 정치도 양극화가 심해지고, 특히 대북 정책을 둘러싸고는 남남갈등이 큰 상황에서 대선 기간에 정치권 스스로가 한반도 평화와 비핵화를 위한 대승적 접근, 동의가 이룰 가능성은 희박. 차기 정권을 누가 잡든 판문점선언 등에서 천명한 정전협정의 평화협정으로의 대체 등 평화의 제도화, 항구화를 이루기 위해서는 한반도 평화 프로세스 재개, 그와 연동해 남북관계도 최소한 대화는 재개되는 등의 조건이 만들어져야 보수 야당도 거부하지 못할 듯.

 - 남북관계 악화와 회복 발전을 위해 무엇이 필요?
   : 남북관계가 현재 악화된 데는 하노이 노딜과 그 이후 중단된 한반도 평화 프로세스와 대북 제재에 따른 경협과 교류협력의 한계도 있음. 하지만, 또다른 핵심적 원인은 판문점 선언 3. ②항에서 천명한 (조건을 붙이긴 했지만) 단계적 군축에도 불구하고 문재인 정권에서 첨단무기 도입과 보수 정부를 능가하는 군비증강이 대대적으로 이루어졌기 때문. 그런데도 정부·여당은 이에 대한 성찰이나 노선 전환의 생각이 없음. 한반도 평화와 관련한 남북 간 합의에 대한 자의적인 취사선택이 아니라 그 내용과 정신을 온전히 구현할 필요.

 - 왜 비준 동의가 필요한지 당당하고 명확히 입장 정립할 필요
   : 국민의힘과 보수층의 반대에는 판문점선언 같은 남북 정상 간 합의는 일종의 정치적 선언이지 국가 간 조약은 아니지 않느냐, 또 북한은 우리 헌법상 국가가 아니므로 ‘조약 체결·비준의 국회 동의’를 규정한 헌법 60조에 해당하지 않는다는 주장이 근저에 있음.( 북한이 우리 한반도와 부속 도서를 영토로 규정한 헌법 3조에 따라 국가로 인정할 수 없다는 주장도 있지만, 이미 유엔에 동시 가입함에 따라 국제법적으로 국가로서 인정되고 있는 국제법적 실체이다는 주장도 있음. 조약 체결의 주체에 대해서는 다음을 참조 바람. “조약은 국가 및 국제기구와 같은 국제법 주체간의 합의입니다.” - 외교통상부, 『알기 쉬운 조약 업무』, 2006, p.6.)  이 주장에 대해서는 비준 동의를 요구하는 정부·여당의 경우 ‘남북 정상 간 합의는 사실상 국가 간 조약의 성격으로 국회 비준 동의를 받아야 한다.’라는 문재인 대통령의 과거 자서전에서 천명한 입장도 있지만, 남북관계는 ‘국가 간의 관계가 아닌 특수관계’라는 남북기본합의서와 남북관계발전법에 근거해 야당의 위헌 시비가 부적절하다는 게 다수의 입장. 그러면, 왜 비준 동의가 필요한가? 정부·여당의 다수 입장은 헌법 60조 ①항보다는 남북관계발전법의 21조 “③국회는 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 남북합의서 또는 입법사항에 관한 남북합의서의 체결ㆍ비준에 대한 동의권을 가진다.”에 근거하고 있음.

  어느새 한반도의 평화-안보를 달성할 핵심적 내용·방안에 대한 남북 정상 간 합의이기에 ‘안전보장에 관한 조약’에 해당할 수 있으며, 판문점선언에서 밝히고 있는 방안, 내용은 여야를 초월해 동의할 수 있는 것 아니냐는 핵심 문제의식은 거세되고, ‘국가나 국민에게 중대한 부담을 지우는 (조약)’이라는 조항과 그 연장선으로 남북합의서에 대한 국회 동의 대상을 제한하고 있는 남북관계발전법 21조 ③항을 근거로 삼는 모습.

  그런데 남북합의서의 체결·비준 및 그 동의에 대한 조항을 만든 남북관계발전법의 원래 취지는 남북합의서에 대해 국제법의 조약 체결·비준 및 그 동의에 대한 한 헌법의 취지와 같으며, 그 연장선이라고 할 수 있음. 조약을 체결·비준하면 국내법과 같은 효력을 가지고 국내의 정치적 변동 상황에 영향을 받지 않음. 그리고 여기에는 국회의 동의가 필요하다는 것. 남북합의서도 그렇게 해야 한다는 게 원래 취지.

  조약의 체결·비준에 대해 국회는 동의권을 갖는다는 헌법 60조 ①항의 정신과 조문에 근거하기 위해서는 북한을 국제법적 실체로서 분명히 인정하고(만약 헌법 3조의 영토 조항이 이것과 충돌하고 북한을 계속 반국가단체로서 취급하는 국가보안법이나 보수적 주장의 근거가 된다면, 해당 조항의 개폐도 필요), 그렇기 때문에 남북 정상 간 합의도 단지 남북관계발전법의 조항이 아니라 헌법에 근거해 조약으로서 절차를 거친 비준과 그에 대한 국회의 동의가 필요하다고 주장하는 것이 합당하다고 판단함.