고광용 전 한국외대 행정학과 강사

- 학부·대학원에서 행정학을 전공했고, 지방자치·재정, 균형발전이 주된 관심사다. 최근 지방분권과 균형발전, 지역격차·소멸과 지역발전전략, 지역순환경제, 정부 간 관계 등 주제를 공부하고 있다.




1. 들어가며

    1) 수도권 위성도시 서울 편입 및 메가시티론 의제의 위험성

   최근 김포를 시작으로 과천, 광명 등 수도권 위성도시들의 서울 편입 논의가 가시화되고 있다. 국민의힘이 지난 11월, 김포-서울 통합특별법을 발의한 바 있다. 이는 균형발전 측면에서 메가시티론과 맥을 같이 하는 의제다. 메가시티는 인구가 1,000만 명이 넘는 대도시를 말하며, 규모의 경제를 충분히 실현할 대규모 집적지로서 경제적·기능적 집적뿐만 아니라 글로벌 네트워크를 통해 경쟁력을 확보한다는 특징을 갖는다.

   그러나 수도권 위성도시 서울 편입 및 메가시티론은 지방분권과 균형발전 두 측면 모두에서 위험성을 갖는다. 첫째, 서울집중을 가속화하고 서울공화국을 더욱 공고히 한다. 수도권 위성도시의 서울 편입 시 경기도민이었던 분리된 생활권이 서울시로 편입되게 되면서 서울집중은 가속화된다. 둘째, 광역 단위 메가시티 또한 지역 간 경제적 역할 분담이 정교하게 설계되어 있지 않고, 지역순환(내수)경제가 미정착된 상태에서 결국 기초 시군구 소멸 지역의 대도시로 쏠림과 역외 유출만 가속할 뿐이다. 셋째, 수도권 및 특별·광역시 쏠림과 지역소멸만 가속한다. 저출생 고령화의 근본 문제 해결은 양질의 일자리와 정주 여건 개선, 삶의 질을 담보하는 복지시스템, 일·가정양립의 제도 및 문화 정착 등에 있다. 전자가 해결되지 않는 한 균형발전이라는 미명하에 불균형과 지역소멸만 가속하는 악순환에 더 빠지게 된다.

   균형발전 논의를 과도한 경제적 통합과 메가시티 측면에서 접근하면 답이 없다. 무엇보다 종합적이고 체계적인 지방분권, 사람과 노동을 우선시하는 지방분권 토대 위에 균형발전 전략을 모색해야 한다.

    2) 지금까지 지방분권, 앞으로의 지방분권?

   1991년 지방자치제가 부활하고 지방의원을 선출한 이후 32년이 훌쩍 지났다. 1995년 지방자치단체장을 선거로 선출한 지는 27년을 맞이하고 있다. 지방자치는 무엇보다 지방분권과 시민참여 수준에 달려있다(이승종, 2005). 주민참여 역량뿐만 아니라 지방분권 및 자치 역량이 얼마나 올라갔느냐에 따라 지방자치의 성공 여부가 결정되는 것이다.

   그래서 지방자치제가 재시행된 시점인 1991년부터 역대 정부는 지방분권 및 자치역량을 제고하고 주민참여 수준을 제고하기 위한 다양한 제도와 정책을 도입했다. 다만, 지난 박근혜 정부는 지방분권화 노력을 방기하고 오히려 침해시키는 일련의 조치를 하기도 했다. 특히 지방분권 역량 제고 노력은 김대중 정부 이후 중앙정부의 사무와 기능 이양뿐만 아니라 조직·인사권 이양, 재정 분야 배분 작업 등을 박근혜 정부를 제외한 모든 정권이 실시했다.

   김영삼 정부 이후 현대 한국 정부는 지방분권 작업을 위한 대통령 직속 혹은 정부위원회를 만들고 추진해 나갔다. 김영삼 정부는 1991년, 총무처 산하로 지방이양합동심의회를 설치·운용하여 이양 대상 사무를 조사·발굴하고 정부와 지방자치단체가 합동으로 심의 절차를 진행했다. 그러나 법정 기구가 아니었기에 소극적인 수준에서 참여가 이루어졌고 지방분권의 실질적인 진전에는 한계를 노정했다. 그렇다 보니, 지방자치단체들의 획기적인 자치 역량 제고에는 큰 영향을 미치지 못했다. 김대중 정부는 비법정기구로서 제한적 기구라는 한계를 극복하기 위해 2000년에 법적 근거를 마련하여 심의·의결 기구로서 지방이양추진위원회를 설립하고 이양사무를 체계적으로 발굴하고 이양 작업을 추진해 나갔다. 노무현 정부는 지난 어떤 정부보다 강력한 지방분권화 기치를 내걸고, 지방분권을 견인할 조직으로 대통령 직속의 정부혁신지방분권위회를 설립하여 사무 및 기능 이양에 만전을 기했다. 또한 체계적으로 정리된 노무현 정부 지방분권 로드맵은 여러 부분에서 성과를 내기도 했으나 반발도 있어 한계도 함께 보여주었다(정부혁신분권위원회, 2006).

   이명박 정부는 지방이양추진위원회와 정부혁신지방분권위원회를 통합하여 지방분권촉진위원회를 설립했다. 이 기구로 지방분권 정책과 사무이양 작업을 지속적으로 이어갔다(행정안전부 백서, 2009). 무엇보다 지방 소득·소비세의 도입이 인상적이었다. 박근혜 정부는 2013년에 지방분권촉진위원회를 지방행정체제 개편추진위원회와 통합시켜 지방자치발전위원회를 발족시켰다. 각종 지방자치발전종합계획을 수립하고 추진하려고 애썼다. 그러나 청와대 및 정권 차원의 관심과 노력이 부족하여 사무이양 실적은 거의 없었고, 자치재정권은 갈수록 침해되면서, 오히려 자치역량은 후퇴되는 결과를 낳았다.

   지방분권화 작업 및 자치역량을 높이기 위해서는 무엇보다 사무·조직(인사)·재정의 균형적인 배분에 있다(김익식, 1990; 원구환, 2004). 그러나 지금까지 역대 정부의 지방분권화 노력은 사무·조직 및 재정 간 불균형적인 배분 및 분권화가 있으면서, 실질적인 자치역량 제고에는 상당한 한계를 보여왔다(고광용, 2015). 이 3가지는 균형적으로 이양되어야지 하나가 모자라거나, 편중되어 이양이 이루어지면, 지난한 길이 예상되는 지방자치의 성공을 기대하기 어렵다. 권한이 많고 인력 운용이 자유로우나 재원이 없으면 할 수 있는 일이 없고, 재정과 인력이 충분한 대신 권한이 없을 경우, 중앙정부의 통제와 위임을 받아 일을 추진하기가 힘들기 때문이다. 

   2016년 촛불시민혁명을 거치고 문재인 정부가 출범한 이후 제왕적 대통령제 폐단과 각종 적폐에 대한 개혁이 요구되면서 문재인 대통령은 개헌을 약속했다. 이와 함께 문재인 대통령은 대통령과 중앙에 과도하게 집중된 권력을 지방으로 나누고 분산시켜야 한다는 측면에서 지방분권형 개헌의 필요성을 강력하게 제기했지만 결국 실패로 돌아갔다. 그나마 주민주권과 자치권을 일부 높이는 지방자치법 전부개정을 32년 만에 이루어 냈지만, 획기적 수준의 지방분권 확대 방안은 전혀 아니었다.

   윤석열 정부에 들어와서는 지방시대위원회를 만들고 지방시대 종합계획을 집권 1년 7개월 만에 발표했으나 지역균형발전을 위한 각종 특구 조성 외에 사무·재정의 자치권 확대 계획은 거의 담기지 않았다.

   정의당 또한 아직 당의 가치와 이념이 담긴 종합적·체계적인 지방분권·자치 역량 제고 방안을 갖고 있지 않다. 아울러 지금껏 지방자치에서 노동의 가치나 노사협력 담론은 배제됐다. 그래서 정의당형 노동=사람존중 지방분권 및 자치역량 제고 방안을 제안하고자 한다.


2. 왜 지방분권은 제약될 수밖에 없을까?

    1) 입법분권의 한계

   지자체는 지방의회에서 조례와 규칙을 제정할 수 있으나, 지방자치법 제22조(조례)와 제23조(규칙)에 따라 중앙정부가 제정한 법령의 범위 안에서만 지방의회가 조례와 규칙을 제정할 수 있다. 지방자치법 제24조(조례와 규칙의 입법한계)에 의거 기초지자체의 조례나 규칙은 다시 광역시·도의 조례나 규칙을 위반해서는 안 된다(고광용, 2015). 자치입법권에 대한 과도한 제약으로 지방의회가 주민 복리를 위해 새로운 조례를 제정하거나 기존 조례를 개정할 때 이 법에 따라 중앙정부나 지자체가 국가 법령에 근거가 없다는 이유로 조례를 무효로 하는 일이 벌어지고 있다. 또한 조례 위반 행위에 대해 행정벌인 과태료 부과만 가능케 하여 조례의 실효성이 확보되지 않고 있다.

   지방자치법 9조에서 관할구역의 자치사무와 법령에 따라 규정된 사무를 자치사무로 인정하면서도 제2항의 단서를 달아 법률에 이와 다른 규정이 있는 경우라는 예외를 두고 있다. 이는 관련 사무가 지방자치법 9조에 명시된 지자체 고유사무라고 하더라도 법률에서 예외 규정을 두면 관련 사안에 대해서는 지자체가 조례를 자율적으로 제정하여 사업을 추진할 수 없게 된다. 

   결국, 지방의 입법권을 사실상 중앙정부의 뜻에 따라 유명무실화할 수 있는 근거를 제공한다고 볼 수 있다. 동시에 이러한 입법적 측면의 지방분권 규정과 중앙정부의 제약은 지방자치제 출범 이후 한 번도 큰 변화가 없었으므로 우리나라의 입법분권은 상당히 낮은 수준에서 인정되고 있는 것으로 평가할 수 있다(이승종, 2013). 

   현행 지방선거제도에서 단체장과 지방의원 선거를 한꺼번에 시행하여 지자체 집행기관에 대한 중간평가 성격을 살리지 못하고, 후광효과와 줄투표로 상위 공직후보에 대한 편승, 하위 공직후보의 자율성 부재 등의 문제를 낳고 있어 지방의회에 대한 무관심을 가중하고 있다. 지방의회 비례대표 지방의원 정수는 광역의 경우 지역구 광역의원의 10%, 기초의 경우 기초의원 정수의 10%에 불과하여 주민들의 다양한 정치적 의사를 대변하기 어렵고, 지역주의 완화 효과도 기대하기 어렵다.

   지자체장의 정실인사 및 낙하산인사 등 고질적인 인사권 남용이 상당한 사회적 문제가 되고 있지만, 지방의회는 국회와 같이 임명직의 고위직 지방관료에 대한 인사청문 권한이 없어서 인사권 남용에 대한 견제에 한계가 있다. 일부 지방의회에서 인사 검증 조례를 제정하거나 인사청문 간담회를 개최하여 우회적으로 하고 있으나 상위법이 없어서 법적 구속력을 갖지 못하고 있다. 

    2) 행정분권의 한계

   역대 정권별 사무이양 완료 실적을 보면, 김대중 정부 860여 건, 노무현 정부 980여 건, 이명박 정부 530여 건으로 꾸준하게 사무이양 노력을 가속하다가 이명박 정부에서 잠깐 주춤했다. 심지어 박근혜 정부는 사무이양 완료 실적이 0건으로 나타나 사실상 중단되는 상황에 이르렀다. 한국 정부의 사무분권화 수준은 국가사무 대 지방사무 비율이 여전히 약 7:3을 유지하고 있고, 자치사무 비율은 김대중 정부 이후 꾸준히 증가했으나 아직 64% 수준에 머물러 있다.

   지방사무 영역과 대상 확대에 있어 가장 큰 구조적 제약을 받고 있는 것은 지방사무의 기본원칙, 범위, 배분 기준 등이 전혀 변화되지 않고 있어서다(지방자치법 제8조～제10조). 지방자치법에 명시된 대로 7개 영역의 국가사무에 대해서는 포괄적으로 지자체가 처리할 수 없게 되어 있다. 이러한 국가 및 지방사무에 대한 각각의 명확한 규정은 국가사무 대비 지방사무 비중을 유지시키는 구조적 제약요인이 되고 있다(고광용, 2015). 지방자치법 제8조 제3항은 지자체가 법령이나 상급(광역) 지자체의 조례를 위반하여 그 사무를 처리할 수 없다고 하고 있다. 또한 지방자치법 제9조 지자체 사무범위 규정에서 고유사무를 명시하고 있으나, 제2항에 단서를 달아 ‘법률에 이와 다른 규정이 있을 경우’ 고유사무로 인정이 안 되기에 사무분권의 제약이 여전하다 할 수 있다.

   민주성과 대응성을 높이는 행정 및 사무분권은 관료정치에서 파생되는 저항과 기득권 수호라는 장애요인을 갖는다. 중앙정부 공무원들은 사무와 권한 위임에는 동의하지만, 이양은 회피하는 경향이 강하다(이종수, 1998:177∼178). 즉, 성공적인 지방분권화를 달성하려면 이러한 장애 및 저항 요소들을 잘 극복해 나가야 할 것이다.

   자치행정권은 국가 및 상급 지자체의 지도·감독을 받아야 하는 등 여전히 큰 제약을 받고 있다(지방자치법 제9장 국가의 지도·감독). 첫째, 중앙정부와 광역단체장은 각각 광역지자체와 기초지자체의 사무에 대해 조언이나 권고 지도가 가능하며 자료 제출 또한 요구할 수 있다(지방자치법 제166조). 이때 지자체 사무는 고유사무가 포함될 수 있기에 자치행정권이 침해될 수 있다. 둘째. 지자체(단체장)가 위임받아 처리하는 국가사무에 대해 시도에서는 주무부 장관이, 시군 및 자치구에서는 1차 광역 시도지사, 2차 주무부 장관의 지도·감독을 받는다. 위임사무에 대한 지도·감독이 자치행정권을 침해하고 있는지에 대해서는 논란의 여지가 있다. 하지만, 지자체 처지에서는 위임사무가 강제성과 의무성을 지며 지도·감독까지 받고 있기에 기본적인 자치행정권의 제약 요소라 봐도 무방할 것이다. 다만 지방자치법 제168조에서 중앙행정기관과 지자체 간 협의조정 절차를 2011년에 둠으로써 행정협의조정위원회를 통해 지자체장이 위임사무 집행 및 재정분담과 지도?감독 등에 대해서는 의견을 전달할 창구를 만들었으나 사실상 제대로 운영되지 않고 있고, 지자체들의 의사가 중앙정부에 전달되지 않는 등 실질적인 소통·협의기구로써 작동하고 있지 못하고 있다.

    3) 재정분권의 한계

   우리나라 재정분권 실태를 파악하기 위해서는 무엇보다 중앙정부와 지자체 간 세입과 세출의 배분 현황을 살펴봐야 한다. 즉, 세입과 세출 간 극심한 격차, 지자체 간 행정 및 재원 격차로 인해 중앙정부에 대한 지자체의 종속과 의존성이 나타나기 때문이다. 대체로 우리나라 재정분권 상황은 우선, 세입 측면에서 국세 대 지방세 비율은 8:2, 세출 측면에서 중앙재정 대 지방재정(교육재정 포함) 비율은 4:6으로 나타난다. 이 같은 지자체의 수입과 지출 간 격차는 중앙정부의 이전재원으로 충당된다. 이는 지자체 간 세원 격차가 크고, 인구 등 각종 행정규모 격차도 크다 보니 최소의 행정수준도 유지하기 어려운 지자체들이 많기 때문이다. 이에 따라 지방의 중앙에 대한 의존성이 크고, 이전재원이자 의존재원 규모는 지속적으로 유지되고 있는 것이다. 이러한 구조적 중앙의존성은 지방자치의 기반을 불안하게 만드는 요소다(이승종, 2013). 국세 이양 및 지방세목 신설, 세외수입 확충 노력이 있지만 너무나 미온적인 수준이라 지방재정자립도는 전국적으로 지속적으로 떨어져 40 이하가 되고 말았다.

   세입분권은 무엇보다 법으로 제약을 받는데, 지방세는 법으로 정해져 있고, 기본적으로 조세법률주의에 입각해 지방세 과표 및 세율은 지방세법으로 국가가 정하고 있어 지자체장들은 관여할 수 없다. 지방세는 모두 지역별 인구 및 기업(법인) 수, 지역경제, 부동산, 소득 등 사회경제적 요소로 대부분 결정되므로 중앙정부와 지자체의 재정분권 노력은 언제나 구조적 제약을 받고 있다(염명배, 1993). 탄력세율제를 운영하고 있으나 활용도가 낮고, 세율을 올리기에는 상당한 제한과 부담이 따르며, 오히려 대개 감면 위주로 운용되고 있다(고광용, 2015). 세외수입 확충을 통한 세입 증가를 꾀할 수 있지만, 지자체장들은 주민 부담이 커지는 세외수입 확충에 큰 노력을 기울이지 않으며, 실제 그들의 노력만큼 좀처럼 세외수입 확충 효과도 나타나지 않는 제도적 구조로 되어 있다. 다시 말해, 지자체로서는 본인이 지방세법 변경 권한도 없고 세입확충 노력 효과 또한 크지 않기에 오히려 중앙정부의 각종 보조금을 더 많이 갖고 오는 것이 훨씬 빠르고 효율적인 재원확충 방법으로 보고 있다(고광용, 2015). 이러한 상황이 결국 중앙정부에 대한 예속성과 의존성을 높이게 된다.

   지방자치단체 간 연합으로 지방세수와 자주재원 확충을 요구할 때마다 지방자치와 재정분권에 대해 기본적으로 보수적이고 비판적인 자세를 취하고 있는 기재부가(재정관료들이) 항상 강조하는 논리인 중앙정부와 지자체 간 일정한 재원 비중 유지의 재원중립 원칙이 재정분권 확대에 대한 구조적 제약의 핵심적 원인이 되고 있다(이원희, 2009; 고광용, 2015).

    4) 주민참여의 한계

   성공적인 지방자치를 위해 지방분권과 더불어 주민참여가 핵심이다. 그러나 다양한 주민직접참여제도가 운용 중에 있지만, 형식적·소극적 운영으로 활용 성과가 미흡하고, 무엇보다 청구 요건이 엄격하다는 비판에 직면해 있다. 기본적으로 참여제도 자체에 대한 주민들의 인지도나 관심도가 낮고 주민들을 유인할 인센티브도 없다. 개별 부처 차원의 분산적 참여제도 운영으로 참여효과를 극대화하는 데 미약한 상황이다. 주민들의 참여 채널에 대한 지식 및 정보 부족으로 참여방법에 대한 혼란도 발생하고 있다. 구체적으로 주민참여 관련 표준화된 매뉴얼이나 온·오프라인 창구 등 참여관리 체계, 주민참여 유도 예산 등이 모두 확보되지 않아 주민참여 증진을 위한 인센티브가 부재한 실정이다.


3. 그럼에도 불구하고, 또다시 노동=사람존중 지방분권 구상

   한국 정부의 지방자치사에서 중앙-지방정부 간 관계는 종속적인 내포권위형에서 비교적 분권화된 중첩권위형으로 발전해 나가는 과정 즉, 중첩권위형의 초기 단계에 있다(고광용, 2015). 정의당의 노동=사람존중 가치와 이념을 담은 차별화된 지방분권 구상을 제안하고자 한다.

   첫째 중앙-지방 관계의 전체적 방향이자 지방분권의 거시적 방향은 중첩권위형의 상호의존적이고 분권형의 정부 간 관계로 발전하는 것이다. 이는 기본적으로 높은 자치역량을 바탕으로 기초·광역·중앙정부가 서로 교류하면서 상호의존하는 관계로 전환되는 것이다. 둘째, 균형적 분권화를 위해 사무·인사·조직의 분권역량을 지속적으로 높여나가야겠지만, 거기에 발맞춘 재정분권화 노력에 더욱 신경을 써야 한다. 기능 이양과 사무 재배분 수준만큼 재원 배분이 이루어지지 않아 지방자치단체가 하고 싶은 일은 많은 데 돈이 없어서 못 하거나 일을 벌여놓고 재정을 충당할 여력이 없어 재정적자의 악순환으로 빠지기 때문이다. 특히 국세 지방세 비율의 8:2 구조 속에서 재정관계 종속상태를 벗어나는 데 큰 걸림돌이 되고 있다. 국세를 지방세로 대폭 이양하는 작업이 요구된다. 셋째, 지방자치 재실시 이후 한 번도 변화하지 않았던 자치행정권을 강화해야 한다. 향후 자치행정권의 변화방향은 현행 상위 정부의 취소지시권 및 사무감독 권한을 점차 축소하거나 제거하는 것이 요구된다. 넷째, 그 대신 지방자치단체를 견제할 수 있는 대안적 차원에서 먼저 해당 지방의회의 역량 강화가 필수적이다. 다섯째, 각종 주민참여제도의 실시 및 성립 요건 등 문턱을 낮추고 주민참여 증진을 위한 인센티브 제도를 도입해야 한다. 마지막으로, 박근혜 정부 이후에 중단된 사무이양 작업을 재개해야 한다. 

    1) 기본적이고 획기적인 지방분권 강화 방안

      가. 입법분권 강화(지방의회의 입법과 견제)
   입법분권 강화를 위해 다음의 2가지 방안이 요구된다. 첫째, 자치입법권 강화를 위해 지방자치법 개정을 통해 지자체 조례 제·개정 관련 법령의 범위 안에서만 입법할 수 있도록 한 것을 일본과 같이 “법령을 위반하지 않는 범위 내에서 입법”할 수 있게 수정해야 한다. 둘째, 조례의 실효성을 높이기 위해 조례 또한 법률의 유형 가운데 하나이기에 지자체에 조례에 의한 행위에 대해 처벌(1년 이하 징역이나 금고, 300만 원 이하 벌금, 구류, 과료 혹은 몰수형 등)을 부과할 수 있는 규정을 둘 수 있게 해야 한다. 물론 죄형법정주의이기에 범죄와 형벌에 관련해서는 법률로써 규정해야 한다. 조례는 법률의 위임이 없을 때 무효가 되기에 법률로써 제한된 수준의 처벌 부과 권한을 조례로 위임하거나 인정하는 규정이 필요할 것이다. 이러한 지자체에 대한 제한적 사법권 및 입법권 부여는 문재인 정부가 추진했던 지방정부 명칭 변경에 부합되는 것이다.

   지방의회의 권한 및 역량 강화를 위해 첫째, 단체장 인사권에 대한 지방의회의 견제 권한을 강화하는 것이다. 구체적으로 부단체장, 지방공기업 사장과 산하기관장 등 임명직·정무직 고위 직책에 대한 지방의회의 인사청문회 권한을 명문화한다. 현행법상 1～2급의 실·국장급 일반직 공무원에 대한 인사청문은 인정되지 않는 상황인데, 정부 부처로 따지면 해당 직급의 고위공무원들이 지자체에서는 장·차관과 유사한 측면이 있기에 실·국장급 공무원 인사에 대한 지방의회의 의견제출권을 부여하고 더 나아가 실·국장급 인사간담회 실시 권한 부여 또한 검토할 필요가 있다. 또한 전문성, 도덕성에 대한 체계적 인사검증체계 구축으로 집행부 견제 기능을 강화해야 한다. 부단체장 및 지방공기업 사장, 산하기관장 후보자에 대한 정보를 사전에 주민들에게 공개하고, 인사청문회의 인터넷 중계를 실시해야 한다.

      나. 행정분권 강화 방안(집행부가 중앙정부로부터 자유롭게 일할 자유)
   행정분권 측면에서 무엇보다 국가사무 대 지방사무 비율을 7:3에서 5:5로, 자치사무 비율을 63.5%에서 80% 이상으로 단계적으로 높여나간다. 지방사무 비율제고를 위해 기관위임사무 및 각종 국가위임 사무의 지속적인 폐지 노력과 더불어 국가사무의 지방사무화 노력을 위해 지방자치발전위원회의 실질적인 활동 성과가 요구된다. 사무이양 작업은 주민편익 증진과 집행 효과를 고려하여 국가-지방간 혹은 지방자치단체 상호 간 사무를 중복되지 않도록 배분해야 한다. 국가사무와 자치사무로 이분화하고 이 과정에서 행·재정 지원이 병행에서 이루어져야 한다(지방분권특별법 제6조, 제10조). 둘째, 중앙정부의 자치사무 조사권, 취소지시권, 사전 승인권을 폐지해야 한다. 이러한 중앙정부의 권한들은 실질적으로 중앙-지방간 종속적인 구조를 벗어나지 못하게 하는 요인들이다. 셋째, 사회보장기본법 개정으로 사회보장제도 사전 협의·조정제도는 폐지해야 한다. 사회보장위원회를 지자체 복지사업의 규제가 아니라 정부가 챙기지 못하는 복지수요의 충족을 위해 모범적인 지역별 맞춤형 혹은 지역사회형 복지사업의 확산을 유도하고 전국적인 규모로 확대할 필요가 있는 것은 중앙정부 사업화를 추진하는 기관으로 재편되어야 한다. 일방적인 지자체 사회보장사업 정비사업의 추진은 중단되어야 한다.

   자치 인사·조직권 강화를 위해 첫째, 자치인사권 차원에서 기준인건비 산정 권한을 지자체 협의체에 이양, 지자체장 원하면 부단체장에 비일반직 공무원 출신 인사임용권 부여, 광역지자체 부단체장과 기획조정실장 직급을 각각 차관급과 차관보급, 서울시 외 광역지자체 실·국장 직급을 인구 규모에 따라 현행 3급에서 1, 2급으로 격상한다. 둘째, 자치조직권 차원에서 기구·정원 기준 제한 지자체 조례로 지정, 지자체 기구 설치 기준 규정 삭제 및 한시 기구 설치 권한을 확대해야 한다.

      다. 재정분권 강화 방안(집행부와 주민이 자기 재원을 벌고 쓸 자유)
   과세자주권 확보를 위해 제도적 차원의 적극적이고 지속적인 세제 도입과 개선이 필요하다. 지방교부세제 개선을 통한 기존의 점증적 방식보다 지자체 간 적절한 세목 교환, 선택세제 중 지역개발세 과세 대상 확대 등과 더불어 지방의 보통세로서 제한적 범위 내에서 일본의 법정외세를 도입하는 등 적극적인 조세개편 노력이 요구된다(손희준, 2008:181). 이러한 재정분권 상향을 위해 필요한 근본적인 방안은 자주재원 비율을 높이는 것이다. 자주재원 확충은 지역의 재정수요에 적절하게 대응하고 지자체에 의한 지역경제 활성화 노력이 세수증대로 연계될 수 있는 방향으로 진행되어야 한다. 현행 재산과세 중심의 지방세제는 세수 신장성에 큰 제약이 될 수밖에 없다. 결국 현재 추진하고 있는 소득·소비과세 기능 강화에서 대안을 찾을 수 있다(조성호 외, 2011:107). 재정분권 강화를 위한 구체적 방안을 제시하면 다음과 같다. 우선, 세입분권 과세자주권 강화 측면에서 첫째, 국세 대 지방세 비율을 현행 8:2에서 1단계 7:3으로, 2단계 6:4, 3단계 5:5의 목표를 잡고 지방소득·소비세 규모 확대 및 다양한 세목의 세원 이양을 모색해 나가야 한다(손희준, 2008:179～180; 임성일, 2003:46). 이미 2010년부터 지방소득·소비세제가 도입되었으나 그 효과는 크지 않다. 지방소비세 이양비율 및 지방소득세를 독립적으로 전환하거나 부가세율을 단계적으로 높여나간다면 개선될 것으로 보인다.

   지방소비세를 단계적으로 부가가치세의 50%(현행 25.3%의 2배 수준)로 확대하고 배분 기준에 지역 토착적 매출액을 소비지표로 포함시켜 지역의 매출신장이 지방소비세수 증대로 이어지게 해야 한다. 다만, 현행 지방소비세는 지역별 최종소비지출 비중을 기준으로 지역별 지방소비세수를 결정한 후 약 3천억 원 정도 재원을 따로 떼어 지역상생기금으로 조성하여 지역 간 형평 배분 장치를 두고 있는데 지방소비세가 자주재원이지만 이전재원화 시켜 모순적 재원으로 만드는 문제가 있다(고광용 2012). 그러나 지역 간에 그대로 지방소비세수를 배분할 경우 세원 격차가 커지므로 형평 배분 장치의 필요성은 인정된다. 그래서 배분 기준이나 방법의 결정 등 배분 권한을 4대 지자체 협의체로 이관시키면 어느 정도 이 문제는 해결될 것으로 보인다. 지역경제 연계 효과가 높고 각 지역 특수성이 반영될 수 있는 지역개발세 및 지역관광세 등 신규 세원을 발굴하고 지자체에 과세권을 부여해야 한다. 

   재정자주도 제고를 위해 국고보조사업을 대폭 줄이고 지방교부세 법정율을 현행 19.24%에서 단계적으로 50%까지 확대해야 한다. 국고보조금으로 지역 간 경쟁을 부추기고 서열화할 뿐만 아니라 자기 맘에 드는 지역에 돈을 내려주는 방식은 구태이자 중앙정부로부터 지방정부를 종속적으로 만드는 악순환을 낳는다.

   현행 행안부 장관 승인을 요하는 지방채발행 총액한도제를 폐지하고 지방채 발행권을 완전히 지역에 이양하는 대신 일정 수준 이상의 경우 지방의회의 동의와 승인을 거쳐 발행 결정하도록 한다. 

      라. 주민자치 강화 방안(주민이 마음껏 언제든 참여하고 목소리를 낼 수 있는 자유)
   주민참여 역량 증진을 위해 첫째, 주민조례 제정·개폐 청구기준 완화가 필요하다. 광역시도와 50만 이상 대도시는 주민 총수 1/150 이내로 낮추고, 기초 시군구는 1/100 이내로 낮춘다. 

   둘째, 주민투표 청구요건을 완화한다. 기존 광역·기초 구분 없이 5～20% 서명 요건을 광역지자체 3% 이상, 기초지자체 10% 이상으로 완화한다. 또한 국가정책이라 하더라도 특정 지역 주민의 생활 및 환경에 중대한 영향을 미치면, 최종적 결정권을 갖는 데 한계는 있겠지만, 해당 지역에 대해 특별히 주민투표를 할 수 있게 주민투표 대상 요건을 확대한다.

   셋째, 주민감사청구제도 청구 요건을 완화한다. 주민감사청구제도의 청구제기 기간을 기존 당해 사무처리 날짜나 종료 이후 2년 제한에서, 최소 5년 이상으로 늘린다. 

   넷째, 주민소환제도 발의 요건을 완화한다. 서울시장과 경기도지사는 7% 이상, 기초지자체 중 100만 명 이상 대도시는 10% 이상, 지방의원 15% 이상으로 완화한다.

   다섯째, 주민참여 증진을 위한 정책적 지원 및 인센티브가 요구된다. 주민참여 관련 표준화된 매뉴얼을 제공하고 통합적 참여 관리체계 구축 및 주민참여지수를 개발하여 적용한다. 주민참여 유도 예산을 확보하여 주민참여 평가단을 운영하고 주민참여 인터넷 창구 홈페이지를 구축하고, 주민참여를 높인 지자체에 인센티브를 준다. 

   여섯째, 읍면동 주민자치회 직선제 도입이다. 주민자치회를 읍면동의 실질적 의사결정기구화하고, 기존 읍면동사무소는 주민자치회의 사무기구로 전환한다. 시장·군수·구청장 위촉 주민자치위원을 주민들의 직접 선출 방식으로 전환하여 실질적 근린자치를 실현한다.

 [표] 정의당형 획기적 지방분권 강화 방안 제안
 

    2) 노동=사람존중 지방분권 구상

   각 지자체 조직도상 노동 관련 조직 및 인력을 살펴보면, 공통적으로 대체로 광역에서는 과 수준, 기초에서는 부서의 세부 업무로 노동 및 노사민정 협력 관련 조직 및 인력이 배정되어 있기는 하나 아주 작은 비중을 차지하고 있다. 물론 고용노동부 산하에 전국적인 특별지방행기관인 지방고용관서(지방고용지청, 지역고용복지센터)가 있어서 굳이 지자체가 노동행정을 담당할 필요가 크지 않기 때문이기도 하다. 그러나 지방고용관서가 일자리 관련 업무를 하고 있다고 해서 지방행정에 노동담당 조직이 없는 것에 대한 이유로 충분치 않다.

   지자체에서 노동의 중요성을 높게 보고 있지 않기 때문이다. 현재, 대부분의 노동 관련 조직과 인력이 모두 명시적으로는 일자리정책 관련 정책관(국장급)이나 과(과장급) 산하에 있으며, 일자리가 더욱 중요한 행정수요로 자리 잡혀 있다. 지역소멸의 맥락에서 지자체 입장에서 고용은 대단히 중요한 키워드로 중앙부처 중 ‘노동부’가 ‘고용노동부’인 이유이기도 하다. 하지만, 일자리보다 노동이 더욱 상위 개념이고, 일자리가 지나치게 강조되다 보니 노동의 가치나 노사협력의 중요성은 퇴색되는 측면이 있다. 

   지방자치 하에서 지자체별 조직과 인력 배정 측면에서 노동의 중요성이 더욱 커질 필요가 있다. 일자리의 양을 늘리고 고용훈련을 통한 채용인원을 늘려가는 것도 중요하지만, 근본적으로는 노동의 질, 수평적 노사협력 문화를 지방행정 차원에서 노력해 줄 때 근본적으로 양질의 일자리가 만들어진다. 즉, 지금 지방행정조직에 노동보다 일자리가 강조되는 것은 임금수준이 낮은 질 낮은 일자리를 양적으로 많이 만들어 그곳에 채용시켜 실업자를 줄임으로써 지자체 홍보의 수단으로 전락할 가능성이 큰 것이다.

   대부분의 기초지자체는 노동 명칭이 들어 있는 정식 직제의 조직(부서)을 거의 갖고 있지 않다. 대부분의 명칭은 일자리정책과나 기업지원과의 세부 업무로 분류되어 있다. 예를 들어 인천 북구청의 경우 창조경제과의 기업지원 업무로 분류되어 있는데, 노동행정 계획수립 및 노동단체 지도육성 업무를 하는 데 대단히 제한적인 수준이다. 인천 남동구청의 경우 일자리정책과에서 일자리 외에 노동 담당 업무를 진행하고 있는 인력은 2명이며, 지역고용거버넌스 및 노사민정 협력 활성화, 생활임금제를 담당하고 있다.

      가. 정의당형 노동=사람존중 지방정부 조직개편 방향
   정의당이 구상하는 지자체의 조직개편에서 가장 중요한 가치로 고려해야 할 것을 노동=사람존중으로 제안하고자 한다. 특히, 독립적인 노동 담당 조직의 신설 및 인력 배치가 요구된다. 지자체 노동 담당 독립조직은 기본적으로 정책결정과 지원자/조력자 역할에 충실할 필요가 있다. 구체적인 역할로 노사관계 협력·지원, 지역 일자리 창출 및 노동정책 기본계획 수립 및 시행, 노동정책 및 노사관계 관련 조례 제·개정과 행정·재정 지원, 노동 및 노사관계 관련 사업 분석·평가, 노동조합 가입 활성화 및 지원, 노동복지·권익 증진 시설 설립·운영 등을 제안한다.

   광역시·도의 경우 서울시와 같이 3급 국장급 정책관(혹은 국)으로 노동정책관이나 노동국을 두고 그 산하에 4급 과장급의 노동정책과, 노사협력과, 일자리정책과 등을 둘 것을 제안한다. 노동정책과는 총 9명으로 운영하되, 노동정책 기본계획 수립·이행(조례 제·개정), 생활임금제, 비정규직 정규직화 및 고용노동 통계 조사 등의 노동정책 담당자 총 3명, 노동복지시설이나 노동권익센터 등 노동복지·권익 증진 시설 관리 담당자 3명, 감정노동 종사자 지원, 이동노동자 쉼터 확대, 청년·청소년·사각지대 노동자 권익 보호, 청소근로자 근로환경 개선 등 노동권익 개선 업무 담당 인력 3명을 배치한다. 노사협력과는 총 6명으로 노사민정 협의체, 노동아카데미 운영 등 노동교육, 노동단체·노동조합 지원·관리, 마을노무사 지원 등 담당 인력 3명, 노사관계 조정 및 노동조사관 신설 운영, 노사협력 거버넌스 지원센터 담당 인력 3명을 배치한다. 그 외에 민간위탁 방식으로 노사협력 거버넌스 지원센터와 노동자학교, 산하 기초 지역별로 노동자복지관 설립 및 마을노무사 배치를 지원한다. 

   기초 시군구의 경우 5급 과장급의 노동과를 두고 6급 팀장급의 노동정책팀과 노사협력팀, 일자리정책팀을 둘 것을 제안한다. 노동정책팀은 총 6명으로 운영하되, 노동정책 기본계획 수립 및 이행(조례 제·개정), 생활임금제, 고용노동 통계 조사, 비정규직의 정규직화 및 처우개선 등 노동정책 담당자 총 4명, 노동복지·권익 증진 시설 관리 담당자 2명을 배치한다. 노사협력팀은 노사관계 조정 및 관련 조례 제·개정, 노사민정 거버넌스 지원센터 및 노동아카데미 운영, 노동조합 가입 활성화 및 지원, 마을노무사제 등 담당 인력 4명을 배치한다.

   또한 지자체 노사민정 거버넌스 중간지원조직 ‘(가칭)노사민정 거버넌스 지원센터’를 제안한다. 시 예산 책정 및 재정지원 아래 민간위탁형태 운영을 권고한다. 민간위탁 대상은 지역 비영리 민간단체(NPO)나 비영리 노사문제 연구기관이 적정할 것이다. 노사민정 거버넌스 지원센터의 역할은 노사민정 네트워크의 핵심 행위자로서 네트워크 중심에 위치하며 네트워크의 가치를 높이고 활성화하는 것이다.
노사민정 거버넌스 지원센터는 기본적으로 노·사·민 관계 네트워크의 중재자, 조정자, 역량구축자 역할을 담당할 필요가 있다. 첫째, 중재자로서 익산시 지역주민 일자리 창출 관련 정책이나 사업의 집행자로서 역할을 할 수 있으며 현행 운영되고 있는 노사민정협의회의 역할과 각종 사업을 추진할 수 있다. 또한 정책효과성 제고와 정책제안 측면에서 노사관계 및 임금, 노동자 복지 관련 근로개선 등 노·사·민의 현장 목소리와 정책 수요를 전달하는 역할을 할 수 있을 것이다. 둘째, 조정자로서 노사민정협의회와 유사한 정기적인 노·사·민 간 협의체를 다양하게 구축하고 이를 통해 의사소통을 활성화시고 개방적인 네트워크 형성에 기여한다. 노동부와 지자체 관련 정책 및 제도 변화 동향, 기업들의 인력수요 및 계획, 직원 임금 및 복지 동향, 구인·구직 일자리 정보, 기업들의 매출액 정보 등 다양한 노·사·민 간 자원을 연결하고 조정하는 역할을 수행할 수 있을 것이다.

 [그림] (예시) 익산시(기초자치단체) 노사민정 거버넌스의 모색


   마지막으로 역량구축자로서 노조·사용자·지역주민 대표의 역량 강화를 위해 역할을 할 수 있을 것이다. 지역노조에는 사용자 측으로부터 부당한 해고나 직원복지를 받을 수 있기에 풍부한 노무 관련 법·제도에 대한 교육, 실제 어려움에 부닥쳐 있는 노동자에 대한 지역 노무법인(노무사)과의 연계 및 지원 역할 등을 해줄 수 있을 것이다. 사용자에는 특히 중소규모 사업자에 대한 다양한 정부·지자체 지원 법제도 교육, 세무 및 회계관리, 홍보마케팅 등에 대한 전문교육 제공도 함께 고려할 수 있을 것이다. 또한 노사관계 관련 법제도 개선 및 동향 등 각종 정보를 제공할 수 있을 것이다. 아울러 지역주민에 대한 직업훈련 및 자격증 취득 지원도 할 수 있다. 그 외 지역 노사관계 및 일자리 등 관련 조사연구와 더불어 지역의 노조와 기업에 대한 상담 및 컨설팅 역할도 모색할 수 있다.

      나. 고용노동부 지역조직(지방고용노동관서)의 지자체 이양
   고용노동부는 특별지방행정기관 형태로 전국 6개 권역별 지방고용노동관서와 지역별 전국 40개 고용지청 및 1개 출장소, 고용센터를 운영하고 있다. 6개 지방고용노동관서는 서울지역 서울지방고용노동청, 경기·인천·강원지역 중부지방고용노동청, 부산·경남지역 부산지방고용노동청, 대구·경북지역 대구지방고용노동청, 광주·전라지역 광주지방고용노동청, 대전·충청지역 대전지방고용노동청 등이다. 각 지방고용노동청은 산하 과로 지역협력과, 고용관리과, 부정수급조사과, 노사상생지원과, 근로개선지도과, 광역근로감독과, 산재예방지도과, 취업지원과, 실업급여과, 취업성공패키지과, 기업지원과, 직업능력개발과 등을 두고 있으며 산하에 지역고용센터를 두고 있다. 지역고용센터는 취업지원, 고용보험관리, 고용안정사업, 집단직업상담, 직업능력개발, 외국인채용지원, 실업급여, 모성보호 등의 사업을 하고 있다.

   지방고용노동청이나 고용센터의 고용노동부 고유의 지도·감독 업무, 고용·산재보험 관련 업무인 광역근로감독과, 부정수급조사과, 근로개선지도과, 산재예방지도과, 실업급여과, 고용보험관리, 실업급여 및 모성보호 사업 등은 전국의 통일적인 지도?감독이 필요한 업무들이다. 반면, 고용보험 관련 업무이고 각종 지역협력 및 지원업무 등 고용노동부가 담당해 왔지만, 지역성이 강하고 지자체 차원에서 할 수 있는 일로 지역협력과, 고용관리과, 노사상생지원과, 취업성공패키지과, 집단직업상담과, 취업지원과, 기업지원과, 직업능력개발과, 취업지원·고용안정사업·집단직업상담·직업능력개발·외국인채용지원 사업 등이 있다.

   이러한 측면에서 지방고용노동청과 지역고용센터는 고용노동부 고유 근로 지도·감독 및 고용·산재보험 관련 업무 외에도 지역성이 강한 사업들이 많으므로 광역지자체로 기능을 이양할 필요가 있다. 전자의 고용노동부 고유 근로 지도·감독과 고용·산재보험 관련 업무는 국가위임사무로 분류하면 된다. 나머지 지역성이 강한 사업들은 광역지자체별로 지역 상황에 맞춰 차별화된 노사협력·기업 지원, 직업능력 개발 및 취업 지원 업무의 경우 자치사무화할 필요가 있다.

   이러한 지방고용노동관서와 지역고용센터의 관리주체 및 기능을 광역지자체로 이관하면, 관련 기능과 업무를 담당할 조직으로써 광역지자체와 기초지자체에 각각 수준별로 노동 및 노사협력 관련 관리·지원 등 노동행정 수요가 커지게 될 것이다. 또한 노동정책·노사협력 담당 독립조직의 신설·운영 및 노사민정 거버넌스 협의체 구축이라는 상기의 노동 존중 지방분권 구상을 실현하는 정책들과 부합될 것이다.



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